一、相关条文

第七十六条  国家建立长江流域生态保护补偿制度。

国家加大财政转移支付力度,对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。

国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿。

国家鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金;鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。

二、要点解读

2005年,《环境保护法》修订时提出生态保护补偿制度的要求后,后续的法律修订工作都将财政转移支付、生态补偿纳入法律条文。本条文秉承《环境保护法》关于生态保护补偿的相关规定。在长江流域建立生态保护补偿机制,是落实流域生态环境保护和修复任务的重要举措,对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿,在长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府和相关主体之间开展生态保护补偿,是将外部性环境问题通过生态内部化解决的科学方法,是建设生态文明的重要制度保障。

本条文进一步细化规定了接受补偿区域为长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域。在长江流域横向生态保护补偿方面,明确在上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展,突出了长江流域生态补偿具有整体性、系统性和全面性的特征。从补偿资金来源看,新增了鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金的内容,为生态补偿资金来源开辟了新途径。此外,《长江保护法》鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿,开展补偿双方的主体也不仅仅局限于地方人民政府之间,可以是受益地区的企业、个人或其他非法人组织对保护区域的政府或其他主体进行生态保护补偿。实施长江流域生态保护补偿制度需要做好以下工作:

(1)建立长江流域生态保护补偿的长效机制

按照党中央、国务院决策部署,强化政策引导和沟通协调,充分调动流域上下游地区的积极性,加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制,使得保护自然资源、提供良好生态产品的地区得到合理补偿,促进流域生态环境质量不断改善。水利部、财政部等部门联合发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》,提出按照“区际公平、权责对等、地方为主、中央引导、试点先行、分布推进”的基本原则加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制。到2020年,各省(自治区、直辖市)行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立;在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制,探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点。到2025年,跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大;流域上下游横向生态保护补偿内容更加丰富、方式更加多样、评价方法更加科学合理、机制基本成熟定型,对流域保护和治理的支撑保障作用明显增强。

(2)明确长江流域生态保护补偿的类型、来源和用途管控

生态保护补偿的类型可以按照条块关系角度、政府介入程度和补偿效果划分。从条块关系角度划分,生态保护补偿的类型有中央对流域内重点生态保护区域进行的转移支付和流域内上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间的横向生态保护补偿。从政府介入程度划分,生态保护补偿的类型有强干预型补偿和弱干预型补偿。强干预型补偿是指财政转移支付和地方人民政府之间的横向生态保护补偿,弱干预型补偿则是政府鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金和相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。从补偿方式划分,生态保护补偿的类型有“输血型”和“造血型”。“输血型”补偿则是采取资金或物资补偿的方式实施生态保护补偿,而“造血型”补偿则是补偿者将用于补偿的资金和物资转化为技术和项目,采取开展对口协作、产业转移、人才培训、共建产业园区等方式帮助受偿方发展产业,形成可持续发展机制。

长江流域补偿来源包括国家财政转移支付、长江流域地方人民政府横向补偿,也鼓励社会资金建立市场化运作基金参与。受偿地区应合理利用生态保护补偿资金,有效开展农村环境综合整治、水源涵养建设和水土流失防治,加强工业点源污染防治,实施河道清淤疏浚等工程措施。

(3)加大财政转移支付力度,补偿生态功能重要区域

财政转移支付是以各级人民政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。一是自上而下的纵向转移,二是横向转移,三是纵向与横向转移的混合。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助4种方式。

2018年2月,财政部印发和实施的《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》,明确要积极发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,推动长江流域生态保护和治理,建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制,实现生态补偿、生态保护和可持续发展之间的良性互动,为打好长江保护修复攻坚战提供坚实的资金保障。确立了“生态优先,绿色发展。统筹兼顾,有序推进。明确权责,形成合力。奖补结合,注重绩效”的指导原则。通过中央和地方两条线对长江经济带生态补偿与保护工作进行了制度性安排,中央通过4种途径加大对地方环保投入支持,地方财政重点是做好资金统筹、绩效监管、资金奖补以及财力保障等工作。力求中央和地方联动发力,从根本上解决长江经济带生态环境保护投入不够、治污能力不足等问题。

“十三五”期间,中央财政累计安排生态保护修复相关转移支付资金8779亿元。另外,国家绿色发展基金首期募集资金885亿元,其中中央财政出资100亿元。

(4)积极推进建立横向生态保护补偿

长江是中华民族的母亲河,是中华民族永续发展的重要支撑,流域上游是“中华水塔”,也是珍稀濒危动植物的家园和生物多样性的宝库;中下游是我国无以替代的战略性饮用水水源地和润泽数省的调水源头。加强长江流域生态环境保护工作,需要上下游11个省(自治区、直辖市)共同发力形成合力,齐力构建上中下游共抓长江大保护的工作格局,才有可能取得实效。因此,国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间共商共建横向生态保护补偿,中央财政将视机制建立的进度给予梯级奖励。按照“早建早给、早建多给”的原则,鼓励地方人民政府早建机制,将极大地调动地方人民政府签订生态补偿协议的积极性,加快形成共抓长江大保护的格局。

(5)鼓励社会资金建立生态保护补偿基金

目前,国家推行的流域生态补偿一般以资金补助为主,且主要依靠国家或地方财政转移支付,不仅加重政府负担,也无法保证生态补偿措施持续运转,存在补偿政策稳定差、可持续保护能力不足的问题。财政部明确提出要推动建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制,鼓励和引导社会力量积极参与长江经济带生态保护建设。研究实行绿色信贷、环境污染责任保险政策,探索排污权抵押等融资模式,稳定生态环保PPP项目收入来源及预期,加大政府购买服务力度,鼓励符合条件的企业和机构参与中长期投资建设。探索推广流域水环境、排污权交易和水权交易等生态补偿试点经验,推行环境污染第三方治理,吸引和撬动更多社会资本进入生态文明建设领域。在流域生态补偿多元化投入机制和多样化补偿模式方面的积极探索,将极大地增强补偿的适应性、灵活性和针对性,实现由“输血型补偿”向“造血型补偿”转变,为补偿提质增效,也真正建立流域生态保护的长效机制。

(6)鼓励相关主体自愿协商开展生态保护补偿

“政府主导、社会参与”是我国现行的生态补偿机制的基本原则之一。政府通过加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,通过经济、法律等手段,加大政府购买服务力度,引导社会公众积极参与流域生态保护补偿。《长江保护法》首次提出鼓励相关主体以自愿协商等方式开展生态保护补偿,进一步丰富了补偿方式,扩大了补偿范围,有利于提高相关主体开展生态保护补偿工作的主动性,有利于调动全社会参与生态环境保护的积极性,有利于建立多元化生态保护补偿机制,共同促进生态文明建设迈上新台阶。

(根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理)