一、相关条文

第六十四条  国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府应当按照长江流域发展规划、国土空间规划的要求,调整产业结构,优化产业布局,推进长江流域绿色发展。

二、要点解读

产业是连接和平衡经济发展与生态保护的纽带,绿色产业能够在推动产业的绿色化发展过程中实现环境效益、社会效益、经济效益,调整产业结构、优化产业布局是推进长江流域产业绿色化、落实绿色发展理念的关键。本条文明确规定由国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府负责调整产业结构,优化产业布局。

(1)产业结构调整

产业结构调整的主要目标在于构造合理的产业结构,在技术进步的推动下使资源得到充分有效利用,以更低的环境代价与要素投入来获取最佳的经济效益。一个经济体的产业结构变迁包括产业结构合理化与高级化两个维度。产业结构合理化是指各地区不同产业间的聚合质量,它既反映了经济社会中各产业部门的协调水平,也表明了生产要素投入结构与产出结构两者之间的耦合程度即资源的有效利用率。一个地区的产业结构特征在相当程度上决定了该地区的能耗与污染排放的分布格局,因此,在经济发展的逻辑序列演进下,要基于要素禀赋变化的产业结构合理化调整不断优化产业比例关系,加强前后向产业投入与产出结构的耦合程度,充分有效利用资源,深化能源节约与环境治理的分工合作,推动长江流域绿色发展。

产业结构调整主要通过市场配置与政府引导两种方式来实现。目前,产业结构调整是以政府引导为主。这种行政性的产业结构调整虽然有效推动了生产要素的跨行业配置,但容易引起较大的经济波动,也难以充分调动微观经济主体的积极性。环境作为一种特殊的生产要素,在环境政策的压力下,规制强度的提高使污染型生产成本上升,从而对高污染、高耗能产业形成有效约束,环境规制能够有效倒逼产业结构进行调整,作为内在激励驱动企业自发调整其产品结构与技术水平。

在以经济建设为中心的大背景下,市场在资源配置中占据着主导地位,但仅依靠市场的力量解决生态环境与经济增长之间的矛盾容易出现市场失灵的情况,此时政府适度的环境规制能够在污染物排放等问题上发挥重要的调节作用,并推动经济增长模式向绿色、可持续转型,进而带来环境效益、社会效益、经济效益的共同提升。环境规制的经济效应主要通过资源配置与技术进步来实现,从而影响生产活动。①环境政策的推行会引导企业要素投入结构与生产结构的变动,在严格的环境规制约束下,污染密集型产品面临被市场淘汰,企业倾向于选择生产绿色低碳节能环保的产品以满足消费者的需求;当企业逐渐适应了环境政策,能够进一步激励企业优化资源配置,提升生产效率与企业绩效。②环境规制所引致的生产负担削弱了企业的市场竞争力,企业为获取竞争优势,必须积极进行生产技术创新与治污技术创新,通过技术进步收益,抵销环境治理成本,加大技术改造力度促进更多绿色产出,实现绿色低碳化发展。

政府在促进绿色发展的过程中,应根据本地经济现状与产业布局,结合企业自身诉求,实行适度的环境规制标准,在推动产业结构趋于合理化和高级化的同时,有效激励企业进行生产方式与治污技术的创新,并通过正向示范效应,达到持续全面提升绿色效率的目的。①增强区域协作,要协调长江流域上下游和南北区域的经济效益与环境效益,结合长江经济带各城市的资源环境状况,识别适宜发展的优势产业,确立合理的产业定位,通过优势产业的发展带动相关产业发展并形成绿色化的产业集群,从而促进产业的绿色转型;完善区域间产业链上下游之间的生产整合和价值对接,避免产业结构调整所带来的经济波动与污染转移,充分发挥生产与环保等技术溢出的关联效应,使产业结构调整对本地及周边地区产生双重正面效应,进而推动长江流域绿色效率值的高集聚。②注重沿江城市与非沿江城市间绿色发展存在的异质性,实行差别化的产业政策来引导城市绿色发展。应进一步鼓励沿江城市产业结构的合理化与高级化调整,优化要素配置效率;在非沿江城市中则应强调产业结构的高级化调整,使自主创新与技术进步成为高级化调整的内生力量,推动绿色效率的持续提升。

(2)产业布局优化

长江流域产业绿色化发展应当“按照长江流域发展规划、国土空间规划的要求”实行规划先行。一方面,发挥规划的约束作用,在评估地区资源承载力和生态环境容量的基础上,以资源承载力、生态环境容量和污染物排放总量约束企业的生产模式;通过加强公众的知情权和监督权,共同约束并引导企业淘汰落后的生产技术和工艺设备,加强企业污染减排责任,约束产业结构转型方向。另一方面,发挥规划的引领作用,将循环经济、低碳经济、生态经济、绿色经济等绿色发展模式融入发展规划,以绿色发展模式带来的生态价值与经济增长点为引导,加强企业对其开展的生态环境保护工作所带来的环境效益、社会效益和经济效益的综合理解与认识,引导资本和企业发展并创新绿色产业、生态产业,从而转变经济增长方式,实现环境效益与经济效益的双赢。此外,规划还应从责任约束与利益导向共同推动生态环境保护融入产业经济,以长江流域当前的产业转移趋势为契机,实现产业移入地和移出地的共同升级,催生绿色发展新动能,推动产业转型走向“深绿”,促进长江流域全产业的绿色发展。

1)建立国土空间开发保护制度

推进长江流域“共抓大保护、不搞大开发”,需要保护和提升长江流域的自然资源价值与自然资本质量,维持经济社会发展的潜力与后劲,将自然资源和生态环境优势转化为绿色经济优势。为此,首先要以国土空间规划为基础,以用途管制为手段,建立国土空间开发保护制度,着力解决长江流域由无序开发、过度开发、分散开发造成的水、土、气污染和优质耕地、生态空间被占用过多、破坏、污染等问题。

2)建立空间规划体系

要加快编制、落实长江流域统一的空间规划体系,按照“多规合一”的要求,尽早完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作,实现国土规划的精细化管理,以空间规划为纲统筹水资源、岸线资源、航运资源等综合利用,促使经济发展格局、城镇空间格局、产业结构布局与长江流域资源环境承载能力相适应。尽快完成长江流域范围内“三线一单”编制工作,让生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单成为人类各项活动的硬约束。要从中华民族长远利益考虑,依据各功能区资源环境承载力和发展潜力确定各功能区的发展方向与发展目标,严格控制开发强度,规范开发秩序。

(根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理)