一、相关条文

第五十三条 国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞;在国家规定的期限内,长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。具体办法由国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门制定。

国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府加强长江流域禁捕执法工作,严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为。

长江流域县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定做好长江流域重点水域退捕渔民的补偿、转产和社会保障工作。

长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法由县级以上地方人民政府制定。

二、要点解读

(1)禁渔必要性和紧迫性

长江是世界上水生生物多样性最为丰富的河流之一,更是我国重要的渔业产区,被称为“淡水渔业的摇篮”,长江还是鱼类和珍稀特有水生野生动物资源的宝库,具有重要的科学研究和生态价值。但近年来,长江流域水生生物的生存环境日趋恶化,生物多样性指数持续下降,珍稀特有物种资源全面衰退,白鱀豚、白鲟、鲥等物种已多年未见,中华鲟、长江鲟、长江江豚等极度濒危,“四大家鱼”早期资源量比20世纪80年代减少了90%以上,近年来长江渔业资源年均捕捞产量不足10万吨,仅占我国水产品总产量的0.15%。伴随着渔业资源的严重衰退,部分渔民为获取捕捞收益,使用“绝户网”“电毒炸”等非法渔具渔法竭泽而渔,使渔业资源锐减,因此制定科学可持续的捕捞和禁渔政策,缓解长江流域渔业资源压力,对长江渔业资源养护具有重要意义。

在长江流域重点水域实施有针对性的禁捕政策,可有效恢复水生生物资源,促进水域生态环境修复,是有效缓解长江生物资源衰退和生物多样性下降的重要举措。为保护水生生物资源,我国已经长期实行了禁渔期、禁渔区等鱼类资源保护制度。从2003年开始,长江流域实行每年3个月的禁渔制度,从2016年开始,实行每年4个月的禁渔制度,取得了良好的生态效益和社会效益,色类资源得到一定的补充,禁渔制度在养护水生生物资源、保护流域生态环境等方面发挥了重要作用;但禁渔期结束开捕后,许多繁殖的鱼苗被大量捕捞,鱼类种群资源无法得到有效持续的养护,每年3个月的禁渔制度未从根本上改变长江渔业资源急剧衰退的趋势。因此,迫切需要实行更大范围、更长时间的禁渔制度,“十年禁渔”能使鱼类有足够时间达到性成熟,子二代、子三代得到繁衍,种群数量才能显著增加,为长江水生生物群落创造十年的禁渔期,让鱼类有充足的时间和空间休养生息。禁渔政策的实施对长江生态系统保护具有历史意义。

(2)禁渔制度实施历程

2003年1月6日,《农业部关于实行长江禁渔期制度的通知》首先提出长江禁渔制度,确定以葛洲坝为界,将长江分为两个江段,分时段实行禁渔,每个江段禁渔时间为3个月。

2006年2月14日,《国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》提出渔业资源保护与增殖行动,其主要内容包括重点渔业资源保护、渔业资源增殖、负责任捕捞管理三项措施。坚持并不断完善禁渔区和禁渔期制度,针对重要渔业资源品种主要栖息繁衍场所及繁殖期和幼鱼生长期等关键生长阶段,设立禁渔区和禁渔期。

2015年12月23日,《农业部关于调整长江流域禁渔期制度的通告》再次确定了长江禁渔制度的禁渔范围和禁渔时间。禁渔期调整为每年3月1日0时至6月30日24时。在规定的禁渔区和禁渔期内,禁止所有捕捞作业。

2017年11月23日,《农业部关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》规定,从2018年1月1日起率先在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个水生生物保护区(包括水生动植物自然保护区和水产种质资源保护区)逐步施行全面禁捕通告发布后,新建立的长江流域水生生物保护区自行纳入名录,均施行全面禁捕。

2018年9月24日,《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》明确提出,推进重点水域禁捕科学划定禁捕、限捕区域。加快建立长江流域重点水域禁捕补偿制度,引导渔民退捕转产,率先在水生生物保护区实现全面禁捕。健全河流湖泊休养生息制度,在长江干流和重要支流等重点水域逐步实行合理期限内禁捕的禁渔期制度。到2020年,长江流域重点水域实现常年禁捕。

2019年1月8日,《农业农村部财政部人力资源和社会保障部关于印发〈长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案〉的通知》要求,2019年底以前完成水生生物保护区渔民退捕,率先实行全面禁捕;2020年底以前,完成长江干流和重要支流除保护区以外水域的渔民退捕,暂定实行10年禁捕;大型通江湖泊(主要指鄱阳湖、洞庭湖等)除保护区以外的水域由有关省级人民政府确定禁捕管理办法,可因地制宜、差别管理。

2019年12月27日,《农业农村部关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》,明确长江流域捕捞渔民按照国家和所在地相关政策开展退捕转产,重点水域分类实行禁捕,自2020年1月1日0时起实施。

2020年11月19日,《农业农村部关于设立长江口禁捕管理区的通告》提出,扩延长江口禁捕范围,设立长江口禁捕管理区,自2021年1月1日起实施。长江口禁捕管理区以内水域,实行长江流域禁捕管理制度。长江口禁捕管理区以外海域,实行海洋渔业捕捞管理制度。

(3)禁捕时间和禁渔范围

禁渔区域包括长江流域水生生物保护区、长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江口禁捕管理区、其他重点水域。

1)水生生物保护区

禁渔区:《农业部关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》公布的长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个自然保护区和水产种质资源保护区。

禁渔期:从2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,新建立的长江流域水生生物保护区自农业部通告该公告发布后,自行纳入名录,均施行全面禁捕。2019年底以前,完成水生生物保护区渔民退捕,率先实行全面禁捕。自2020年1月1日0时起,全面禁止生产性捕捞。有关地方人民政府或渔业主管部门宣布在此之前实行禁捕的,禁捕起始时间从其规定。今后长江流域范围内新建立的以水生生物为主要保护对象的自然保护区和水产种质资源保护区,自建立之日起纳入全面禁捕范围。

2)长江干流和重要支流

禁渔区:长江干流和重要支流除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域。《农业部关于调整长江流域禁渔期制度的通告》公布的禁渔区域,即青海省曲麻莱县以下至长江河口(东经122°、北纬31°36'30"、北纬30°54'之间的区域)的长江干流江段;岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、乌江、汉江等重要通江河流在甘肃、陕西、云南、贵州、四川、重庆、湖北等省(直辖市)境内的干流江段;大渡河在青海、四川省境内的干流河段;以及各省确定的其他重要支流。

禁渔期:最迟自2021年1月1日0时起实行暂定为期10年的常年禁捕,禁渔期禁止天然渔业资源的生产性捕捞。鼓励有条件的地方在此之前实施禁捕。有关地方人民政府或渔业主管部门宣布在此之前实行禁捕的,禁捕起始时间从其规定。

3)大型通江湖泊

禁渔区:鄱阳湖、洞庭湖等大型通江湖泊除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域。

禁渔期:由有关省级渔业主管部门划定禁捕范围,最迟自2021年1月1日0时起,实行暂定为期10年的常年禁捕,禁渔期禁止天然渔业资源的生产性捕捞。鼓励有条件的地方在此之前实施禁捕。有关地方人民政府或渔业主管部门宣布在此之前实行禁捕的,禁捕起始时间从其规定。

4)长江口禁捕管理区

禁渔区:长江口禁捕管理区范围为东经122°15'、北纬31°41'36"、北纬30°54'形成的框形区线,向西以水陆交界线为界。

禁渔期:长江口禁捕管理区内的上海市长江口中华鲟自然保护区、长江刀鲚国家级水产种质资源保护区等水生生物保护区水域,全面禁止生产性捕捞;水生生物保护区以外水域,自2021年1月1日0时起实行与长江流域重点水域相同的禁捕管理措施。长江口禁捕管理区以内水域,实行长江流域禁捕管理制度。

5)其他重点水域

禁渔区:与长江干流、重要支流、大型通江湖泊连通的其他天然水域。

禁渔期:由省级渔业行政主管部门确定禁捕范围和时间。

(4)实施责任主体

长江流域重点水域禁捕和退捕渔民安置保障工作是沿江各省级人民政府和各有关部门当前重大政治任务,要把长江流域禁捕工作作为落实“共抓大保护、不搞大开发”的约束性任务,纳入地方人民政府绩效考核和河长制、湖长制等目标任务考核体系。具体责任主体要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作体制,各有关省、市、县三级政府要成立由主要负责同志任组长的领导小组,逐级建立工作专班,细化制定实施方案,做到领导到位、责任到位、工作到位。将水生生物保护工作纳入长江流域地方人民政府绩效及河长制、湖长制考核体系,明确地方各级人民政府在水生生物保护方面的主体责任,根据任务清单和时间节点要求,定期考核验收,形成共抓长江大保护的强大合力。农业农村部落实牵头抓总责任,在长江流域禁捕工作协调机制基础上,组建工作专班进行集中攻坚。国家发展和改革委员会、公安部、财政部、人力资源和社会保障部、交通运输部、水利部、国家市场监督管理总局、国家林业和草原局等部门要各司其职、密切配合,共同做好长江流域禁捕相关工作。

(5)渔民退捕转产

长江流域沿江各省、市、县三级政府必须有效落实渔民退捕补偿、就业帮扶、社会保障和过渡期补助等政策措施,将退捕渔民生计和安置保障作为基本民生内容。按照中央奖补、以地方为主的原则,在中央补助资金统一核算、切块到省的基础上,统筹保障禁捕退捕资金需求;加大地方财政资金投入,可统筹使用渔业油价补贴、资源养护等相关资金,加大对退捕工作的支持力度。

2020年5月10日前完成退捕渔船渔民建档立卡工作,全面排查,逐一解决,认真做好补助对象资格和条件核实等工作,进一步摸清底数,查漏补缺,切实摸清底数,做到精准识别和管理。核查渔船渔民基本情况,对退捕渔船和渔民进行精准识别,健全信息档案,摸清帮扶需求,明确帮扶措施,及时掌握退捕进度,切实做到查漏补缺、逐户确认,登记造册、张榜公布,为禁捕和渔民安置工作打下坚实基础。

2020年12月15日前捕捞渔船全部封存管理、分类处置、应退尽退、不漏一船。对符合条件的退捕渔民建档立卡,确保补奖资金足额到位、配套措施保障到人,做好渔民渔船调查摸底、补助对象资格和条件核实、禁捕安排、资金拨付管理、就业帮扶和社会保障等工作。

2019年以来,农业农村部、财政部、人力资源和社会保障部会同沿江各省级人民政府制定实施方案,强化政策措施,建立协调机制,稳步推进渔船退捕和渔民安置保障等工作,取得了阶段性成效。

(6)禁渔措施落实

2020年7月8日,《国务院办公厅关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》要求:沿江各省相关单位要提高政治站位,压实各方责任;强化转产安置,保障退捕渔民生计;加大投入力度,落实相关补助资金;开展专项整治行动,严厉打击非法捕捞行为;加大市场清查力度,斩断非法地下产业链;加强考核检查,确保各项任务按时完成。并转发了《进一步加强长江流域重点水域禁捕和退捕渔民安置保障工作实施方案》《打击长江流域非法捕捞专项整治行动方案》《打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物专项行动方案》。

长江流域非法捕捞专项整治行动严厉打击非法捕捞行为,重点打击已经实施禁捕水域的非法捕捞违法犯罪活动,重点整治非法运销捕捞器具、渔获物的窝点;全面打击长江流域各类非法捕捞违法犯罪活动,全面禁止经营长江野生鱼类;组织开展专项行动“回头看”,总结工作经验,健全长效机制。针对打击电鱼活动,进行为期一个月的专项执法行动,并进行异地交叉开展情况检查,全面了解各省(自治区、直辖市)打击电鱼专项执法活动开展及有关工作落实情况。打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物专项行动全面宣传动员和排查,深入摸排违法线索,组织开展对网络交易的监测和对食品生产企业、农产品批发市场、农贸市场、餐饮单位的监督检查,重点打击市场销售已实施禁捕水域非法捕捞渔获物的违法行为,全面打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物违法行为。

截至2020年底,沿江各地和长江航运公安局侦破非法捕捞刑事案件4900余起,抓获嫌疑人7000余人,打掉非法捕捞犯罪团伙368个,公安部挂牌督办的155起重点案件全部告破,非法捕捞刑事发案数大幅下降。公安机关会同农业农村部等部门开展多轮次同步联合巡查执法和重点水域大排查、重点区域大督查,扎实开展涉渔“百日走访活动”,走访退捕渔民、沿江村民38.3万余人、涉渔场所4.5万余处。 

(根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理)