一、相关条文

第五十一条  国家建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制。具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。

禁止在长江流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。长江流域县级以上地方人民政府交通运输主管部门会同本级人民政府有关部门加强对长江流域危险化学品运输的管控。

二、要点解读

(1)立法背景

随着长江经济带建设上升为国家战略,在““一带一路””的经济建设总体指导下,全方位的开放格局逐步形成,成渝经济带的建设扩展以及综合交通运输体系建设的不断深化,有力地推进了无缝对接的水铁联运模式的发展,基于水路运量大、成本低等特点,长江承载了我国内河航运的主流,其运输形势及通航环境发生了巨大变化。

一是水上运输基础设施不断完善。近年来,国家不断加强长江黄金水道基础设施投入,长江江苏段12.5米深水航道开通运输,干线9.47万公里通航里程内,建成亿吨大港14个,港口泊位22593个(散货、件杂货物年综合通过能力36.52亿吨,集装箱年综合通过能力2535万标箱)。

二是运输方式明显改变。改革开放以来,我国修造船业快速发展,长江流域船舶大型化、标准化不断推进,单船运输迅速增加,传统的拖带运输逐渐退出历史。

三是物流需求以及旅游和沿跨江出行需求逐年增长。2019年长江干线货物通过量达到29.3亿吨,同比增长8.9%;连续多年稳居世界内河首位。此外,三峡枢纽通过量1.48亿吨;长江干线港口货物吞吐量达到31.6亿吨,同比增长11.3%;完成集装箱吞吐量1940万标箱,同比增长10.9%。长江干线货船平均吨位提升至1880吨,比2018年增加100吨;万吨级生产性泊位增加到595个,亿吨大港达15个。

四是通航环境逐年复杂。尽管长江流域大型船舶逐年增加,但个体经济仍占比较大,流域内现代大型船舶与落后的机驳船百舸争流;加之国家跨长江公路、高速公路和铁路网的开通,跨江大桥快速增加,长江流域水上通航环境也发生巨大变化;三峡工程建成后,川江通航环境也发生根本性变化。

五是安全环保要求越来越高。长江流域承载着沿江各省(直辖市)经济的发展,承担着沿江人民的饮水安全,是我国三大战略的重要组成部分,其安全与绿色发展关系着国家经济发展,关系着人民生活稳定。

六是长江危险化学品运输安全监管制度种类繁多、层级复杂。长江危险化学品运输具有自身特点,除严格遵守水路运输规定外,还需遵守多项特殊性、专门性规定。各种层级法律之间、各地方相关规定之间有些还存在着不统一,甚至冲突性的规定。

七是近年来发生在长江水域的危险货物事故和险情,显现出国内特别是内河危险货物运输风险居高不下,应当收严国内危险货物运输要求,需要进一步统一危险货物国内运输和国际运输货物适运要求。

鉴于长江流域航运需求、船舶船型和通航环境的变化,国务院批准的现有相关法律、法规已难以满足长江航运安全管理的需求。据此,通过梳理《内河交通安全管理条例》《危险化学品安全管理条例》《长江干线水上交通安全管理特别规定》,以及《船舶载运危险货物安全监督管理规定》《国内水路运输管理条例》等管理规章,并在进一步整合近年来出台的长江流域相关安全管理规范性文件的基础上,针对长江流域危险货物运输船舶安全管理的实际需要,《长江保护法》将上述管理规章上升为国家法律。

(2)长江干流主要危险化学品与作业码头

危险化学品,是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。目前,我国水路运输危险品种类达1000多种,《水路危险货物运输规则》中列明的危险品有3000多种。为了加强内河运输的安全性,《内河禁运危险化学品目录(2019版)》中规定了禁止进入长江水系的剧毒危险化学品,剧毒危险化学品为具有剧烈急性毒性危害的化学品,包括人工合成的化学品及其混合物和天然毒素,还包括具有急性毒性易造成公共安全危害的化学品。剧烈急性毒性判定界限:急性毒性类别1,即满足下列条件之一:大鼠实验,经口LD50≤5毫克每千克,经皮LD50≤50毫克每千克,吸入(4小时)LC50≤100毫升每立方米或者0.5毫克每升(蒸气)或者0.05毫克每升(尘、雾)。但长江干线运输的危险品种类依然繁多,主要分为液体危险品和固体危险品2类,其中液体危险品分为油品、化学品和液化气3类。

长江干线运输危险品中液体危险品的占比很大,所具危险性也远大于固体危险品。液体危险品以油品和化学品为主,化学品包括以苯乙烯、二甲苯、液碱、碳九、甲醇等在内的几十个品种,油品以原油、成品油和沥青为主。液化气占比赂小,主要包括液化石油气和液化天然气。

目前,从事长江危险品运输的船舶包括外国籍国际航行船舶、中国籍江海直达船舶和从事内河营运的内河船舶。其船舶类型主要有油船、散装化学品船和液化气船,以及从事固体危险货物和包装类危险货物运输的散货船和集装箱船,还有部分散液两用的甲板货船。这部分散货船、集装箱船和两用船所从事的营运并不是危险品专项运输。

危险品具有易燃、易爆、毒性等特点,一旦发现运输事故,除了造成财产损失以外,还会严重威胁人民生命、长江水质和航道安全。

(3)船舶污染责任保险及财务担保

船舶污染责任保险是以船舶上燃油、载运油品、化学品及其他有害物质泄漏,或者投保船舶在通航水域碰撞其他船舶致使被碰撞船舶上燃油、载运油品、化学品及其他有害物质泄漏造成污染损害,依法应当由船舶所有者或管理者承担经济赔偿责任为标的的保险。财务担保是指债权人为了防范债务人违约而产生的风险,降低资金损失,由债务人或第三人以财务提供履约保证或承担相应责任,保障债权实现的一种经济行为,船东为所属的每艘船舶提供财务担保,并出具财务担保证书。

先前内河船舶污染赔偿制度的建立,根本目的在于保护受害人利益和分担责任人风险,但通过现行的法律救济手段和保险制度的对比分析,先前制度存在救济不及时及难以落实的硬伤。现今通过三类船舶污染责任强制保险或者财务担保,一方面使受害方得到及时赔偿,责任方经营风险得到分散;另一方面强制海上符合法律规定的运营船舶投保责任险提高经营成本,迫使风险较大船舶退出市场,减少事故发生。

依照《危险化学品安全管理条例》《内河交通安全管理条例》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》,内河危险化学品运输船舶须参加强制保险或者财务担保,并随船携带其副本。目前,参加强制性保险是解决内河船舶污染损害赔偿问题的必选选项。为深入贯彻落实习近平总书记关于长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的指示精神,2019年6月24日,交通运输部在《关于十三届全国人大二次会议第2845号建议的答复函》中指出,内河船舶污染强制责任保险是一项全新的保险,现今经营管理模式尚未成熟,因此,需要国家制定有关政策;探索创新模式,调动行业资源,扩大承保能力,满足内河船舶污染保险市场的需求。

(4)危险品运输的船舶管控

《危险化学品安全管理条例》第五十七条、《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第二十条、《内河交通安全管理条例》第十二条等法律中均提出通过内河运输危险化学品的船舶应取得船舶污染损害责任保险制度或者财务担保证明,法律规定责任保险制度及财务担保任选其一进行办理。而《长江保护法》第五十一条对长江流域航行的危险货物运输船舶提出推行强制责任保险制度以及要求其提供财务担保,两项机制合二为一,并驾齐驱,缺一不可,是对前述法规在管理危险货物运输船舶层面上严格把控的升级,同时提高了内河危险货物船舶运输准入要求,并且对今后发生危险货物运输船舶污染事故处置经费解决了来源不明难题。此次责任保险与财务担保制度涉及的具体办法制定,责任主体为国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门。

(5)危险化学品运输管控

《危险化学品安全管理条例》第五十四条,《内河交通安全管理条例》第二十条、第二十一条、第三十条,《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第五条等相关法律法规均明确规定,内河封闭区域禁止运输剧毒化学品以及国家规定的内河禁止运输的危险化学品;对长江干线危险货物运输船舶实施了分时段河内运输。《长江保护法》第五十一条在上述法律法规的基础上对保护水域进行了明确规定;即长江全流域危险化学品运输船舶需要遵守禁运规定,禁止在长江流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。《内河禁运危险化学品目录(2019版)》所列剧毒化学品定为全面禁运品种,共148种;《危险化学品分类信息表》所列不稳定爆炸物的危险化学品定为全面禁运品种,共1种;危害水生环境—急性毒性危害为类别1或者危害水生环境—长期危害为类别1的现行禁运危险化学品,列为全面禁运品种,共148种(剧毒75种,非剧毒73种);国际海事组织列明禁止运输的危险化学品列为全面禁运品种,共7种;《内河禁运危险化学品目录(2015版)》禁运的危险化学品不符合上述规定的,禁止以散货形式在内河运输,共85种。依据上述规则筛选汇总扣除重复,统计的禁运品种共有313种。同时《长江保护法》第五十一条对上述法规确定了责任管控主体,相关管控办法需要县级以上地方人民政府交通运输主管部门会同有关部门制定,加强对当地危险化学品运输的管控。

(6)具体实施措施

1)完善危险货物运输船舶污染责任强制保险和财务担保结合机制

针对危险货物运输船舶事故损害赔偿机制,国务院交通运输主管部门应积极发挥政府职能,牵头国务院有关部门制定具体实施办法,明确污染责任强制保险和财务担保结合机制主管机关,确定船舶污染责任强制保险的额度,同时,为进一步规范船舶污染管理,将保险机构或担保机构纳入管理范畴,编制污染责任强制保险和财务担保相结合机制下的相关证明,改进危险货物运输船舶申报制度。

国务院交通运输主管部门等有关部门及各地方人民政府有关部门务必对长江危险品运输船舶的安全监督管理问题进行强化,同时相关沿岸船舶检查部门、公安部门以及长江海事部门对危险品运输船舶的安全监督管理进行强化,对相关从事长江危险品运输行业的企业、公司进行督促,在污染强制责任保险和财务担保相结合机制下务必落实安全的主体责任。监管者站在监管的角度建立责任清单,明确监管责任的界限。

2)推进危险品运输船舶的标准船型建设

长江流域船舶管控部门推进运输船舶标准船型建设,特别是在危险品运输船舶方面,对于老的、旧的运输船舶进行换新或者改造。对于新标准、新技术、新设备的引进持鼓励态度,对长江危险品运输船舶的安全性能进行提升。

有关省(直辖市)人民政府交通运输主管部门是本方案的实施主体,交通运输部及其长江航务管理局负责做好统筹协调工作。按照统一政策、全线联动的工作方针,交通运输部牵头成立领导协调机构,有关省(直辖市)交通运输主管部门成立相应的领导机构和工作机构,负责本方案的实施,确保本方案各项措施和规定的贯彻落实。各有关航运管理、海事管理、船闸管理和船舶检验的部门,要依照各自的职责,制定和完善相关规定,保证本方案的实施,同时,为标准船型和优选船型的选用提供便利。各地要结合本地际,利用报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体,采取座谈会、宣讲会、挂图等形式,切实做好长江干线船型标准化的宣传工作,使其得到广大船东的配合与支持。各地可根据本地区的实际情况,在本方案明确的经济鼓励政策外,制定其他的经济政策加快长江干线船型标准化工作。

3)严格管控船舶检验、企业、人员及船舶准入危险品运输市场的资质

船舶检验部门的监管机构应加强对船舶检验部门的监督,要求其严把船舶检验关,并签订承诺书,一旦发现违法违规行为,即对具体检验的人员进行追究,视情况追究检验部门领导的责任,从源头把好人员关进而把好船舶检验关。

当地人民政府及企业应共同构建长江危险品运输船舶安全管理长效机制,对从业人员的入门标准进行严格控制,提高专业人员的安全防范意识,强化从业人员的业务素质培训,严格把控危险品从业人员的任职准入,完善市场工作指标,加大危险品船舶安全检查力度,技术不达标或技术不健全一律不予通过许可。对长江危险品运输工作相关企业严格要求,牢固树立安全第一的思想。

对从事危险品运输的企业和船舶实行严格的资质管理,危险品运输船舶的构造和设备要符合国际公约和我国法律法规的相关规定。从事危险品运输的企业必须按规定建立和实施安全管理体系,建立公司危险品运输事故应急反应机制。审查部门应根据《危险化学品安全管理条例》《国内运输船舶经营资质管理规定》等相关规定以及技术标准进行审查,对企业安全制度不健全、船舶达不到技术要求、从业人员不符合条件的,一律不予许可;对已进入运输市场但存在重大事故隐患的,要依法责令整改或吊销相关运输许可。

4)制定长江危险品运输船舶的应急预案

结合整体发展趋势,人民政府、交通运输主管部门及本级有关部门协同制定危险货物运输船舶事故风险应急预案。首先,规划完善的应急指挥体系,统筹规划、合理布局,实行分类管理、分级管理,健全应急工作领导责任制和责任追究制;其次,合理规划长江沿线应急资源配备点,配置应急资源,采用统一的应急网络系统,快速、高效、经济地实施应急预案措施,将长江流域各部门纳入一个系统中,通力合作,有效安排事故风险所需资源;相应管理部门应建立风险评估体系,加强危险品运输风险评价研究工作。

5)实施“互联网+”长江危险货物运输安全监管

人民政府、交通运输主管部门与其他行业主管部门应按照统一的标准对传统的危险品运输安全监管系统进行升级转型,实现信息流向动态监测、信息共享、互联互通等。利用“互联网+”提高危险品运输安全监管能力,为危险品运输安全监管智能化提供支撑,增强新的管理动力,促进危险品运输安全增效升级,危险品运输管理系统与信息系统应结合,打造“互联网+危险品船舶运输安全公共服务”,加快实施“互联网+危险品船舶运输安全管理”,通过搭建互联网服务监管平台,实现线上线下相结合模式,共同推动危险品船舶运输安全管控措施的实施。 

(根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理)