近年来，生态补偿问题已引起社会各界的广泛关注。生态补偿机制通过调整相关群体的环境和经济利益的分配关系，激励生态环境保护行为，着力保障和改善民生，促进地区和社会群体的公平和谐发展。建立流域生态补偿机制不仅是有效保护生态环境，完善我省环境政策体系的迫切任务，而且是贯彻落实科学发展观、加快富民强省、建设“两型社会”的重大战略举措。国家对建立生态补偿机制问题也给予了高度重视，“十一五”规划纲要和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对建立生态补偿机制问题都提出了明确要求。本文探讨了在当前环境政策下建立公平、公正的湘江流域生态补偿机制和框架，促进上下游区域间的和谐发展。
　　一、湘江流域基本情况
　　1、湘江流域社会经济环境现状
　　湘江流域大部分位于湖南省境内，省内干流长670公里，流域面积为85383平方公里，水系跨永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳等八个市，2005年末流域人口3977.6万人，占全省总人口的59.1%，是湖南省人口密度最大、城市化发展最快的区域。湘江流域是湖南省的主要经济带，经济总量和工业发展总体水平居全省之冠，2005年工业总产值2021.2亿元，占全省工业总产值的81.4%。全省冶金、化工、建材、轻工、纺织、食品加工、机械等行业大多分布在该区域， “十五”期间湘江流域经济快速发展，预计“十一五”期间经济年增长水平仍将保持在10%以上。
　　近年来流域社会经济的快速发展，使污染状况不断加剧，流域区域经济布局的特点，工业结构偏重与布局不合理，造成湘江流域重金属污染严重，城市环保基础设施建设滞后，污染治理欠帐较多，各类水污染物排放呈逐年上升的趋势，部分江段水环境质量已达不到区划标准，工业废水和生活废水排放分别占全省59.6％和62.5％，重金属、粪大肠菌群、氨氮、总磷和化学需氧量等指标严重超标，成为全省污染最严重的河流，湘江流域污染严重制约了流域经济社会持续发展。
　　根据2007年湖南省环境质量公报，湘江流域全水系水质有所好转，40个断面中34个达到水域功能区划水质目标要求，其中符合Ⅰ类水质标准的断面2个，符合Ⅱ类水质标准的断面10个，符合Ⅲ类水质标准的断面21个，属于Ⅳ类水质的断面3个，属于Ⅴ类水质的断面1个，属于劣Ⅴ类水质的断面3个。
　　2、湘江流域水环境保护政策现状
　　近年来，围绕湘江流域水污染治理和环境保护，相继出台了相关的政策、法律、法规文件，制定了相应的水环境保护专向规划，建立以“长株潭”城市群建立两型社会建设综合配套设施的试点区域，促进湘江流域的水环境治理。
　　（1）水环境管理政策
　　《中华人民共和国水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条理》、《环境影响评价法》等环境保护法规为流域环境保护提供了法律基础保障。湖南省根据湘江流域的水环境的自身特点，颁布了《湖南省湘江流域水污染防治条例》、《湘江流域枯水期防止水污染应急预案》，严格新、改、扩建项目的审批，湘江流域不再审批增加水污染物的项目，对湘江流域范围内不符合环保要求的企业进行关、停等措施，对严重违法、对次违法的企业负责人，依法追究法律责任。对湘江流域范围内的企业实施水环境保护经济政策，从经济利益的角度约束企业的排污，对排放的污染物质的企业征收污染物排放费用，污水处理费用，实施排污许可证制度，同时对采取清洁生产技术、环保工艺的企业给予一定的环境优惠政策。同时湖南省十分重视湘江的水环境保护工作，制定了一系列的湘江流域治理规划。
　　（2）湘江流域环境保护的重要规划
　　“十一五”期间将湘江流域的污染防治放在突出地位，制定了《“十一五”湘江流域水污染防治规划》、《长株潭环境同治规划（2006－2010）》，《湘江镉污染防治规划》指导湘江流域的水环境保护工作，颁布了《湘江流域水污染综合整治实施方案》，从2008年开始三年内湖南预计投资174亿治理湘江水污染，其中，城镇污水处理、生活垃圾处理投资约为121亿元，工业污染防治以及畜禽养殖企业污染治理、工业园污水处理厂建设需投资53亿元，完成湘江流域水污染整治项目共计975家（个），其中包括384家造纸企业，125个城镇污水处理、生活垃圾处理项目，以及涵盖了采选、冶炼、化工、食品、畜禽养殖等主要行业467家企业的污染整治。湘江流域水污染防治和污染物减排战役进入新一轮攻坚阶段。
　　3、湘江流域水环境保护治理的主要问题
　　近年来，为维护湘江流域安全，湖南省积极推进湘江流域水污染综合治理。但湘江流域环境污染问题和饮用水安全的隐患仍然比较突出。
　　（1）流域内工业布局不合理，工业类型的环境风险高
　　湘江流域内有色金属资源丰富，分布分散，建国以来，有色金属采选、冶炼、加工一直是湘江流域内主要产业之一，大量矿冶企业依江而建，环境设施不完善，另外还有大量的小采矿、小冶炼、小加工企业在中上游地区广泛分布，大量的有毒物质、重金属释放到环境中，汇集到湘江水系，近年来有毒有害重金属在部分河段超标频率越来越高，给湘江流域的水环境安全造成严重隐患。
　　同时近年来的生活污水的大量排放，造成湘江水质下降，湘江水污染情况严重。城市江段工业污染源及城市生活污水相互作用造成复合污染，致使湘江水污染治理的难度较大。在下游重点城市“长株潭”河段尤为突出，对城市居民的饮水安全构成极大的威胁。
　　（2）湘江水系年内径流差异大，加剧了湘江流域环境污染，影响到饮用水安全
　　湘江枯水季节，水量较小，而湘江流域是湖南省人口密度最大、城市化发展最快的区域，也是湖南的经济带，水资源和水环境对生产生活都有极大的影响。在枯水季节，水量无法满足生产生活的需要，同时水量的减少也使得污染更加严重。湘江流域现有的政策是从东江湖调水来缓解水量不足的问题，调水过程中对两地的生态影响也是在解决水环境问题中需要解决的问题。
　　（3）湘江流域水环境保护以政府管制为主，还缺乏必要的经济激励机制
　　目前湘江流域水环境保护主要依据水环境功能区划和相关准入、排放和监测标准，以政府指令的方式进行管制，缺乏必要的经济激励机制。而流域内环境问题复杂，涉及范围广泛，环境监管能力薄弱，不能满足环境保护和管理的需要，导致政府在错综复杂的环境问题面前疲于应付，群众的反映也很强烈。湘江流域上游地区是经济发展比较落后的永州、郴州等地区，环境污染治理、污染产业退出和生态环境保护都需要大量投入，地方经济发展难以支撑流域环境保护的任务，而下游长株潭地区社会经济发展水平较高，饮用水安全严重依赖湘江水质，因此需要建立流域上下游协调的环境保护管理机制和激励机制，利用经济手段促进流域上下游地区政府的环境保护，促进流域协调发展。
　　（4）湘江流域生态补偿机制在研究和实践探索方面都还比较薄弱
　　湘江流域生态补偿机制的研究和实践都比较薄弱，如在对环境服务功能认识的肯定上，仍然缺少对环境服务功能、环境污染损失方面的价值评估研究，同时在资源利用的公平性上缺少一个较公平的衡量标准；技术方法选择的判断标准还未建立或成熟，比如说目前流域生态补偿和污染赔偿的标准核算方法众多，不同方法核算出结果千差万别，在具体的流域中，很难寻求一种流域上下游都能接受到补偿和赔偿标准核定方法，是流域生态补偿和污染赔偿机制难以建立的重大技术障碍。环境保护政策在实施过程中，我国法律上未给与经济政策以恰当的法律地位，政策执行主体往往事权地位不足或者不明确，经济政策在水体污染控制与治理之中所能发挥的作用被严重削弱，甚至无效。另外，政策设计之初缺乏考虑原有的其他相关政策活着配套政策，造成该政策执行的障碍，降低了政策本身以及相关政策的作用或执行效果。
　　4、湘江流域水环境保护发展趋势
　　随着国家“促进中部地区崛起”战略和长株潭"两型社会"综合配套改革试验区的实施，湘江流域社会经济发展速度加快，而流域环境保护基础薄弱、工业产业结构不合理造成的水环境问题更加突出，湘江流域的水环境的保护是必须向更积极、主动的方向发展。
　　（1）环境经济政策在流域环境保护中将发挥更重要的作用
　　湘江流域现有水环境保护中是要解决水质水量的问题，即湘江流域特有的重金属污染问题、生活污水大量排放和枯水季节的水量问题。然而对于现有的环保经济政策中仅是对湘江流域的范围内排污企业征收排污费用、污水处理费用等，排污成本占用的企业生产成本比例很小，环境经济政策对污染物质排放的约束力不大，因此，湘江流域水污染状况得不到缓解。在现有的经济控制污染的政策方面，需要更加直接的将经济利益和环境保护挂钩，需要引入更多的经济控制政策和市场机制，实现生态补偿和污染赔偿机制零的突破，在湘江流域内有针对性的建立对水质、水量的生态补偿和污染赔偿制度，初期可以建立湘江流域内对重金属的生态补偿和污染赔偿试点。生活污水排放的生态补偿由于其排放特征，建立流域内8市之间由政府部门牵头的生态补偿。实现生态功能从“无价”到“有价”的转变。
　　（2）环境协调管理体制和相应的环境经济政策将成为长株潭地区两型社会建设的重要支撑
　　在湖南两型社会综合配套改革试验区建设时期，湘江流域水污染综合治理既是重要突破口，也将是一个重要标志。一方面，湘江沿岸如长沙、株洲、湘潭、衡阳等都是国家“一五”时期和“三线”建设布点的老工业基地，有色、化工、钢铁、采选、冶炼等重化工业比较集中，能耗物耗高，污染物排放量大，是造成湘江流域水污染的重点污染源。抓住重点污染源和重点污染物，展开湘江流域水污染综合整治的生态补偿和污染赔偿的在长株潭的试点工作，就等于抓住了“两型社会”建设的重要突破口。另一方面，这次综合整治生态补偿和污染赔偿机制的实施，涉及到湘江沿线8市，实际上标志着“两型社会”建设，在全省层面上的铺开，必将带动全省“两型社会”建设。
　　（3）环境经济政策将在流域环境保护规划中发挥重要支撑作用
　　湘江流域水环境保护是一个系统的、庞大的工程，必须有科学、有效的规划指导才能更好的达到湘江流域水环境保护的特点。规划对按照生态系统的生态功能对流域进行划分，建立环境保护的目标责任体系和环境保护措施，通过建立和完善流域环境经济政策，逐步实施湘江流域的水环境保护责任，利用经济手段，建立系统长效的流域环境保护机制，促进流域环境保护，实现流域环境资源公平高效利用和流域可持续发展。
　　（4）保障流域内饮用水安全和社会稳定
　　湘江沿江城市主要饮用水源地，又是沿江城市的纳污水体，流域内人口占到了湖南总人口的59.1%。近年来湘江流域环境污染的恶化，许多水域达不到相应水功能区划的标准，同时枯水季节湘江流域水量不足，严重威胁了流域内居民的饮水安全。生态补偿和污染赔偿政策的实施，将促进湘江流域的水污染防治，缓解现有的饮用水的问题。
　　（5）促进社会和谐和流域可持续发展
　　生态补偿和污染赔偿机制是污染责任方对污染受体的一个直接经济补偿。该机制的实施实际上也是一个社会公平的问题。环境资源的分配不均匀给流域内资源的拥有地区提供了相对很好的发展机会，然而制造的污染却是全流域承担。生态补偿机制和污染赔偿可以有效的解决流域内资源分配不均造成地区社会发展差异的问题，防止由此引发的更深层次的社会问题，促进社会的和谐发展。
　　湘江流域附近的企业以偏重工业为主，长期以粗放的方式发展经济，而且，过去还一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，环境资源却没有得到补偿，造成了环境资源的大量浪费、生态功能的降低和污染物质的大量排放。只有对包括流域在内的生态系统给与及时、合理和适当的资金、实物、技术或政策上补偿，才能促进生态系统自我调节、承载、净化等能力的恢复，进而使得生态系统的各项服务功能得以为社会永续利用。实现人与流域生态环境的和谐发展。
　　经济的快速发展，使得湘江流域水环境质量日益恶化，实行生态补偿和污染赔偿，对改善湘江水环境质量、保障水生态系统安全和人体健康、促进社会和谐具有重要意义。因此，加强湘江流域内生态补偿和污染赔偿机制、模式和技术体系研究，非常必要和紧迫。
　　二、流域生态补偿的国内外实践
　　1、国际经验
　　国际上通常通过环境服务付费或生态系统服务付费的方式，促进区域合作和公众参与，对水源涵养、水土调节等服务功能的付费进行了探索。虽然国外没有流域生态补偿这个概念，但是许多国家在政府购买流域生态服务和发展流域生态服务市场方面取得了巨大的成功。在政府主导的流域生态补偿方面可以借鉴的国际经验有美国的保护性退耕计划、哥伦比亚地区的流域管理计划、纽约市的卡茨基尔赫特拉华流域水质改善项目等。政府主导的流域生态补偿是目前世界上最广泛的一种模式，许多国家已经将生态补偿制度化，积极通过各种公共财政渠道筹集生态补偿所需的资金。市场主导的流域生态补偿在国外也有成功的尝试，如法国的Perrier-Vittel矿泉水公司补偿上游的土地业主、新南威尔士州州林务局购买森林的水分蒸腾服务等。
　　2、国内经验
　　我国在林业、矿产资源等领域的生态补偿已有较成熟的实施案例，在流域生态补偿方面，以政府手段为主，对饮用水源地保护和同一行政辖区内中小流域上下游的生态补偿进行了探索。江苏、浙江、福建等经济发达地区在省内局部的小流域实施了生态补偿。主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合有关资金渠道集中用于被补偿地区，如退耕还林工程、密云水库的水源地补偿。
　　尽管我国对流域生态补偿已经有些探索，但仍存在一些问题，如理论和技术基础不扎实、缺乏跨区域的流域生态补偿机制、政府补偿比重过大、法律制度不配套等。
　　三、建立湘江流域生态补偿的设想
　　1、指导思想、原则与目标指导思想
　　以科学发展观为指导，以建设资源节约型、环境友好型和谐社会为目标，以统筹湘江流域上下游经济社会协调可持续发展为主线，以保护和改善湘江流域生态环境质量、保障流域人民群众合法环境权益为根本出发点，以政策创新、机制创新、管理创新和科技创新为手段，不断完善各级政府对水环境污染防治和生态保护的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，通过试点示范，逐步建立公平公正、责权利界定清晰且具有良好可操作性的流域上下游生态补偿机制，促进流域经济社会与资源环境协调可持续发展。
　　原则

　　坚持保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚的原则
　　坚持统筹协调、共建共享、共同发展的原则
　　坚持循序渐进、突出重点的原则
　　坚持政府主导、市场驱动、利益主体参与的原则
　　坚持公平公开、责权利相统一的原则
　　目标
　　通过在湘江流域开展跨市界生态补偿研究和试点，分期逐步建立、完善和实施湘江流域生态补偿机制和管理体制，落实补偿范围，界定跨界断面考核标准及各利益相关方责任，建立科学的生态补偿标准测算体系，探索多元化的生态补偿方法与模式，逐步建立并完善流域生态环境共建共享的长效运行机制，推动生态补偿政策法规的制定和完善，为湘江流域水环境保护提供有效和可实施的政策手段。通过湘江流域的研究与试点，实施一批环境保护工程，鼓励、扶植流域发展生态经济，有效改善与保持流域生态环境状况，取得试点和实践经验，实现全流域人与自然、人与人之间的公平、和谐发展。
　　2、总体框架与设想
　　（1）湘江流域生态补偿政策总体框架设计和分阶段实施构想
　　系统调查湘江流域生态环境现状与水污染现状，分析存在的主要环境问题，针对典型流域环境问题和流域上下游相关利益者关系分析，研究制定系统的湘江流域生态补偿总体方案。针对多层次、多尺度范围和各类不同利益相关者，研究构建不同尺度、不同领域的生态补偿方案，并根据需求缓急和实施可行程度，提出各类生态补偿的优先序列，提出分阶段实施构想，针对近期可能实施的生态补偿机制提出实施保障机制。
　　初步设想，首先以长株潭为核心，利用两型社会试验区建设契机，建立三市层面上生态补偿试点区；其次，逐步建立湘江中游衡阳段和湘江上游较大范围生态补偿机制与政策；在此基础上，建立全流域8市的生态补偿机制，探讨设立生态补偿专项资金，重点针对上游地区进行生态补偿。
　　（2）湘江流域长株潭地区生态补偿与污染赔偿机制设计
　　结合长株潭地区“两型”社会建设，在长株潭地区环境同治规划的基础上，研究构建湘江流域长株潭地区生态补偿机制。基于湘江长株潭地区交界断面水质监测和主要水污染物总量控制考核，提出生态补偿标准。结合湘江流域污染综合整治三年规划和长株潭环境保护同治规划，建立生态环境保护补偿的专项资金，根据交界断面水质监测和主要水污染物总量控制情况，分类使用。
　　（3）湘江流域八市污染防治与生态保护补偿机制设计
　　在长株潭三市生态补偿机制设计的基础上，结合流域工业结构偏重、布局不合理导致重金属污染严重以及上游地区社会经济发展落后等特点，研究构建适合湘江流域八个城市之间的污染防治与生态保护补偿机制。
初步设想基于以下因素构建污染防治和生态保护补偿机制：
　　一是结合水环境功能区划和跨界水质控制目标，建立生态补偿机制，按照协商或者核定的标准，按照年度进行审核实施。
　　二是根据各市水污染总量控制计划，分年度核定，按照协商或者核定的标准，进行达标奖励和不达标赔偿。
　　三是针对主要流域环境染污染治理和生态修复项目，多方筹集资金，建立专项资金，在投资运营费用上给予补助，结合各市环境污染治理和生态保护成效予以倾斜。
　　四是针对长期遗留的重金属污染问题和污染问题集中区域，设置环境治理专项资金，争取从国家、地方财政和企业、社会捐助，引进国外基金等多渠道筹集资金，根据各市治理投入情况，给地方政府予以支持，给受损的群众一定的补偿等。
　　（4）湘江流域生态补偿与污染赔偿标准研究
　　针对流域部分河段重金属污染严重和枯水期下游饮用水安全受到威胁等主要问题，运用基于水质和水量的成本效益方法、价值评估方法和模型实验方法等方法技术，对流域主要评估河段水资源环境的效益价值、保护和治理修复成本、机会成本进行评估比选，构建不同水质目标情景下，流域环境治理与生态保护的投入以及产生的效益，并通过对评估结果的对比分析，建立流域生态服务补偿与污染赔偿的评估模型和评价体系，系统估算湘江流域上游生态建设与生态保护投入、发展机会成本、干流水污染防治投入等。研究建立基于生态建设与环境保护投入和发展机会成本的流域生态补偿与污染赔偿标准。
　　针对湘江流域镉、砷等污染物控制，研究建立基于镉、砷等污染物排放总量、跨界水质监测浓度、削减水平等因素的达标补偿和超标赔偿标准核算办法。考虑镉、砷等污染物的治理成本、环境损害成本、流域内相关企业、政府和其他责任人的治理能力、支付能力，研究制定基于镉、砷等污染物控制的补偿与赔偿标准体系。
　　四、结束语
　　以科学发展观为指导，通过建立实施湘江流域生态补偿，可以协调流域生态保护与建设，促进区域合作协调发展，有效解决水污染防治、水土流失治理、饮用水安全保障等重大问题。但我国流域生态补偿的理论研究和实践还处于探索阶段，需要把生态补偿的理念与两型社会建设结合起来，逐步积累经验，形成可操作的流域生态补偿机制，促进流域协调发展。同时还要继续加大宣传，提高全社会对生态补偿的认知度，努力引导生态补偿涉及到的各方从“坚持科学发展、加快富民强省、建设两型社会”的大局出发，处理好长远利益与近期利益，生态效益与经济效益，整体利益与局部利益，受益区利益与生态建设区利益的密切关系，营造社会各界携手共建生态补偿机制的良好氛围。