一、基本案情和审理过程

某企业在未重新报批环境影响评价文件的情况下，擅自在其经营的精研塑料厂增设了8台切割机、1台磨粉机，新建了挤塑车间，且未建任何环保设施即擅自将主体工程正式投入生产。某市环保局在经过调查、取证和组织听证后，于2005年6月28日作出了环罚字〔2005〕037号"行政处罚书”，认定该企业的上述行为违反了《环境影响评价法》第三十一条的规定，对其作出责令停止生产并处罚款3万元的行政处罚决定。该企业最终履行了处罚决定。

二、本案涉及的法律问题

（一）市环保局的处罚是否符合法律规定？

市环保局的处罚内容与法律依据不对应。《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。而市环保局的处罚决定书内容为：责令停止生产并处罚款3万元。处罚内容与法律要求不一致。尽管该案中相对人没有提起复议或者行政诉讼，但是该处罚并不符合法律的规定。

（二）对于同时违反环境影响评价制度和"三同时”制度的案件应当如何处罚？

对于建设单位未报批环境影响评价文件却已建成并投入生产的建设项目该如何处罚，2007年3月全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的解释》（法工委复〔2007〕2号）已有明确答复："对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

因此，对违规建设项目依法实施处罚，应当注意做到"同时处罚，分别处罚，相应处罚”。

所谓"同时处罚”，是指建设单位"未报批”（或"未重新报批”）环评文件即擅自建设和"未经验收”（或"验收不合格”）环保设施而主体工程即擅自投产，各自违反了环评制度和"三同时”制度，均已构成独立的环境违法行为，环保部门应当对其同时依法予以处罚。对两个违法行为的处罚，互不代替，互不排斥。

所谓"分别处罚”，是指环保部门对建设单位违反了环评制度和"三同时”制度的行为，应当分别引用不同的法规条款，分别适用不同的处罚种类。《环境行政处罚办法》第五十三条第二款规定，对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。为了便于复议、诉讼和申请法院强制执行，环保部门对两个独立的违法行为，最好是分别叙述违法事实，分别制作不同的处罚决定文书。

所谓"相应处罚”，是指在实际执法过程中，应当针对违法行为的实际情形，选择实施对应的处罚种类。就未报批环评文件却已建成的项目而言，由于其施工建设阶段已经结束，如按《环境影响评价法》第三十一条责令"停止建设”已不具针对性，但环保部门可以相应地责令"限期补办手续”；逾期不补办手续的，可处5万元以上20万元以下的罚款。

具体到本案，市环保局一是要针对建设单位未重新报批环评文件的行为，依据《环境影响评价法》第三十一条，责令"限期补办手续”；二是针对建设单位未经环保验收即擅自投产的行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令"停止生产或者使用”，可以处10万元以下罚款。

三、本案启示

对于同时违反环境影响评价制度和"三同时”制度的案件，环境执法部门应当要做到"同时处罚”、"分别处罚”和"相应处罚”，对两种违法行为分别作出相应的处罚。

本案涉及的法律条款：

《中华人民共和国环境影响评价法》

第三十一条第一款、第二款 建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的解释》

对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。

《建设项目环境保护管理条例》

第二十八条　违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。

《环境行政处罚办法》

第五十三条 决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。

对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。