《湖南省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》解读（4）
第四章 应急处置与救援
第三十三条
突发事件发生后，负责组织处置突发事件的人民政府应当根据突发事件的类别，立即依法采取相应措施，抢救受灾人员，维护社会秩序，防止事态发展。
条文主旨
本条是关于应急处置机制的规定。
条文解读
突发事件发生后，往往造成人民群众生命财产和国家公共财产的巨大损失，正常的社会功能受到破坏。在这种情况下，突发事件发生地的政府必须采取应急处置措施，以使各种抢险救援工作得到有力的组织并有序的开展。由于应急处置措施属于一种紧急国家权力，且与限制公民相应的权利紧密联系。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，必须依法采取应急处置措施，才能既有利于保护公民权利，又能够保证国家机关在突发事件发生后，及时有效组织应急处置与救援，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
准确理解本条规定，需要把握以下3个方面的内容：
一是突发事件应急处置工作由行政机关主导。在突发事件应急处置工作实践中，政府及其部门承担着若干具体的实施工作，是履行应急职责的实际主体。行政机关的层级性、隶属性为有效应对突发事件提供了统筹协调、政令畅通的体制基础和保障，行政职能的统一、效能等本质属性也决定了各级政府在突发事件应对方面具有较好的应对条件和较强的应急能力。因此，本条规定了应急处置工作的责任主体，依法确立了各级政府的应急职责，强化了各级政府及其工作人员的责任意识，保证其不断提高应急处置能力，切实履行职责。
二是突发事件应急处置工作应当坚持“统一领导”的原则。做好突发事件应急处置工作的关键是确立统一的领导和协调机制，这也是当今世界上许多国家的普遍做法。当前，我国应对突发事件的职责分属若干个不同部门，人力、物力、财力资源比较分散，而且各级政府之间的应急职权与责任划分不明，容易导致依赖以及推诿、扯皮等现象的发生，严重影响了应急处置工作的开展和实施。另外，现场应急处置是整个突发事件应对过程中的关键环节，涉及控制现场、消除危害、紧急决策、抢救伤亡人员、保护财产、善后处理等一系列的工作，具有极大的紧急性、复杂性，需要有一个统一的领导机构，实施现场处置指挥、统筹安排。因此，为了完善突发事件应急处置机制，提高快速反应能力，本条原则规定了统一的突发事件领导和协调机制，要求履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府，应当立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，整合各方面资源，及时、有效地采取应急处置措施。通常来说，为适应高效处置突发事件、明确各地政府应急职责的需要，各级政府在突发事件应对工作的权限划分上应当遵循“地域管辖”的原则，由事发当地县级以上政府统一履行领导、组织职能，收集各种信息，指挥软硬件资源，对本地突发事件进行第一时间的先行处置，及时控制危害后果的进一步扩大。在当地政府不能有效应对时，上级政府负有支持、指导的职责和义务，或者直接履行应急处置工作的统一领导和协调职能。
三是突发事件应急处置措施的采取和实施应当坚持“合理、有效”的原则，应急处置措施是行政机关为有效应对各类突发事件而采取的各种紧急性措施的总称。行政机关采取紧急措施，是有效应对突发事件的主要手段，也是本办法的主要规范对象。应急法制建设的重点之一，就是寻找和确定在应急环境下实行依法行政的基本平衡点，使行政机关采取的紧急措施既能够有效地控制和消除突发事件导致的危机状态，又能够防止行政权力的滥用。
第三十四条
负责组织处置突发事件的人民政府可以根据处置突发事件的需要，采取指导、劝告、建议、制定鼓励政策、提供技术帮助、发布相关信息等方式，引导公民、法人或者其他组织参与或者配合突发事件应对工作。
有关单位和个人应当服从人民政府的指挥和安排，有序参加应急处置与救援工作。
公民受指派作为志愿者参加应急救援工作期间，其在本单位的工资和福利待遇不变。
条文主旨
本条是关于行政指导和社会参与的规定。
条文解读
本条第一款规定“采取指导、劝告、建议、制定鼓励政策、提供技术帮助、发布相关信息等方式”，从法律上界定属于行政指导行为。行政指导是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。其常用的非强制性方式有：一是制定和发布指导性规范性文件或者政策文件。这是针对不特定的对象所实施的行政指导，如《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录》等。二是提供技术指导和帮助。主要指行政机关利用自己掌握或者拥有的技术资源，为当事人发展事业提供帮助。三是发布信息。现代社会是信息社会的时代，而行政机关往往掌握各种信息，可以指导公民、法人或者其他组织安排自己的生产、生活，不致因信息不畅通而使其生产、生活受到不利影响。四是示范、引导、建议。通常情况下，行政机关利用这种方式传达其希望公民、法人或者其他组织为某种行为的信息。例如，行政机关在帮助某农户种水稻，产量确实有较大提高之后，其他农户也会相继种植这种水稻，这就是示范、引导的作用。五是提醒、劝告、说服。通常情况下，行政机关利用这种方式传达希望公民、法人或其他组织不为某种行为的信息。
根据本条第二款、第三款规定，受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当根据自然灾害或者事故灾难的具体情况，立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员；排除造成人员受害的险情。对于仍在对人民生命财产安全造成威胁的危险源、危险场所，应当采取必要措施予以控制或封锁，防止危害扩大。上述单位应立即将事件发生和应急处置工作情况向所在地的县级政府报告。对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人员赶赴现场开展劝解、疏导工作，积极配合公安机关对事件进行妥善处理。在突发事件发生之后，突发事件发生地的其他单位应当服从政府发布的决定、命令，配合政府采取的各项应急处置措施；按照政府的要求，积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作；本单位受到突发事件影响的，应做好本单位的应急救援工作。
为了防止、减轻突发事件引起的危害，政府需要采取必要的应急处置措施。例如，疏散、撤离、交通管制等。这些措施在一定程度上对公民权利有所限制，但其目的是为了避免突发事件所引起的对人民生命财产的危害。公民应服从政府的决定、命令，以及关于疏散、撤离的安排。为了有效地应对突发事件，公民还应当在政府的领导下积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。同时，为有效保障公民合法权益，鼓励更多的公民参与应急救援，本条第三款还规定，公民受指派作为志愿者参加应急救援工作期间，其在本单位的工资和福利待遇不变。
第三十五条
负责组织处置突发事件的人民政府可以根据需要在突发事件发生地成立现场应急指挥机构，具体组织、指挥和协调突发事件应对处置工作。
条文主旨
本条是关于现场应急指挥机构的规定。
条文解读
2003年以来，经过不断积累与实践，湖南省各级政府及其部门的应急机制和应急预案日益健全、完善。一旦发生重大突发事件，各级各部门均能按照各自的职责开展工作。但不足的是，偶尔会在重特大突发事件处置过程中，在协调配合上出现问题。特别是因历史和客观因素影响，长时间以来形成的单灾种管理模式在实际操作中出现了一些问题。在本办法调研过程中，许多单位、部门尤其是基层政府和公安、安监等部门提出建议，应对重特大突发事件，必须建立集中统一、坚强有力的现场指挥机构。实行集中领导、统一指挥，能够保障信息畅通、反应快捷，责任明确，运转高效。例如，2003年，为应对突如其来的“非典”疫情，湖南省委、省政府成立了防治“非典”联合工作小组，统一指挥全省“非典”防治工作，使“非典”初期的被动局面迅速扭转，在较短的时间内打赢了这场“非典”阻击战。2004年，为防止禽流感病毒扩散、传染，又迅即成立了相应的指挥部，集中力量，统一部署，很快赢得了阻击禽流感战役的胜利。可见，成立现场应急指挥机构对于形成统一、集中的指挥决策系统是十分必要的。
现场指挥机构一旦成立，应该被赋予全权。近年来，我国突发事件应急管理推行问责制，引发了一场场“官场地震”。一些地方的官员称，做官不太平，如履薄冰、战战兢兢。突发事件发生后，各级各部门领导纷纷赶赴事发现场，靠前指挥，发布指示。经常导致现场秩序混乱、令出多门，令现场指挥人员无所适从。而众多领导的指示往往又不统一、甚至相互矛盾。结果，现场指挥机构的权利被僭越，实际上造成了“谁官大，谁决策”的局面。有时，事发地政府和现场指挥机构还不得不在百忙之中抽身接待各级领导，给现场处置带来了诸多的不便和麻烦。突发事件应急处置是一项技术含量很高的具体工作。为此，高层领导一般“帅不离位”，对具体的应急处置工作可给予方针、原则问题方面的指示，但不应干预现场处置工作。其实，在突发事件处置中，各相关部门之间的应急协调是很难解决的问题。这时，高层领导干部需要着力加以协调。
总之，在应急处置的过程中，现场指挥机构要被赋予充分的权力。应急管理人员在广泛听取各方面意见的基础上，要发挥自身的智慧和创造精神，果断作出决策。其实，在确保决策者和指挥者对公共安全负责的同时，也应该给与他们更为宽松的决策环境。美国在“卡特里娜”飓风过后反思处置不力教训时，就特别强调应急管理人员的“想象力”。应急管理者没有宽松的决策环境，就没有想象力，也就没有创新性的决策。
第三十六条
负责组织处置突发事件的人民政府必要时可以向单位和个人征用应急救援所需的设备、设施、场地和其他物资。
有关人民政府及其部门应当及时返还在突发事件应对工作中征用单位和个人的财产，并按照有关规定给予补偿。
条文主旨
本条是关于应急征用与补偿的规定。
条文解读
征用是指国家强制使用单位、个人的财产，其结果是导致被征用单位、个人财产使用权在一定期间内的丧失。征用决定一经作出，单位、个人必须服从。行政机关使用被征用的财产，不必得到所有权人的同意。正因如此，行政机关征用单位、个人财产的权力必须严格限制和规范，以防止滥用征用权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
由于突发事件往往会对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序产生重大危害和威胁，为了控制、减轻和消除这种危害和威胁，需要动用一切人力、物力应对突发事件。宪法以及国家多部法律规定，在应对突发事件条件下行政机关可以征用单位和个人的财产。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条规定，履行统一合法职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资；《中华人民共和国物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产；《中华人民共和国防洪法》第四十五条规定：在紧急防汛期，防汛指挥机构可以调用物资、设备、交通运输工具等。此外，《中华人民共和国防震减灾法》第三十八条、《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条都有类似规定。因此，本条规定了有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。同时，考虑到征用单位、个人财产，会对财产所有者的权益带来损害，本条还规定：被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
《中华人民共和国突发事件应对法》对财产征用作了规定，不少法律、行政法规也有规定。首先要依照相关法律、法规和规定进行补偿。如果没有明确规定的，通常应当按被征用财物等价或者是毁损实际价值补偿。需要说明的是，补偿一般不及于可得利益损失。
第三十七条
负责组织处置突发事件的人民政府应当通过新闻发布会等方式，统一、准确、及时发布突发事件和应急处置工作的信息，并对流传的虚假或者不完整信息，及时予以澄清。
新闻媒体应当客观、真实、准确地报道突发事件信息。
任何单位和个人不得编造、传播虚假信息。
条文主旨
本条是关于突发事件信息发布的规定。
条文解读
突发事件的信息发布是处置突发事件的重要内容。建立突发事件快速高效的发布机制，确保统一、及时、准确地发布有关信息，增加突发事件应对工作的透明度，对于妥善处置突发事件，保护国家财产和人民生命、财产安全具有重要意义。2006年，湖南省为建立健全应急机制，全面履行政府职责，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力，专门制定发布《湖南省突发事件新闻发布应急预案》，对突发事件新闻报道做出了明确规定。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行，通过立法明确了政府信息公开的责任、原则、方式和内容，其中规定公开信息的内容包括突发事件的应急预案、预警信息及应对情况。在经济全球化、信息传播空间迅捷和社会主义市场经济体制快速推进的新形势下，加强突发事件信息发布工作的规范化、制度化建设，增加信息的透明度，对突发事件的应对有至关重要的作用。
本条需要明确3个问题：一是政府负有发布突发事件信息的责任。统一、准确、及时发布突发事件信息，增加透明度，有利于社会公众全面、准确了解突发事件信息，协助和监督政府做好突发事件预防和应对工作。政府应当尊重公众的知情权，按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，让民众远离谣言，克服恐慌，减少不安因素，形成政府与民众的良性互动，激发战胜突发事件的信心。二是政府发布信息必须做到统一、准确、及时。“统一”就是信息发布的内容要按程序报批，统一口径，无权发布的部门不得擅自就突发事件事态发展和处置工作接受记者采访或发表谈话，以避免说法不一，造成信息混乱。负责信息发布工作的工作部门，应及时把信息发布的内容和有关答问口径向参与处置突发事件的其他部门通报。“准确”就是发布的信息必须客观、真实。发布信息之前，必须认真细致地核对事实。为确保发布信息的准确，一些尚未弄清楚全部情况、较为复杂的突发事件，可先公布简短消息，再作后续发布。不得把有分歧的，或未经证实的见解散布或传播出去。“及时”就是突发事件信息必须在第一时间进行发布。要及时地把准确的、最新的信息传递给新闻媒体，这样才能有效地引导舆论，最大程度地避免歪曲性报道，减少社会公众的各种猜测，并避免各种未经证实的小道消息的传播。三是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府，应当对虚假或不完整信息及时予以澄清。虚假或者不完整信息的危害在某些特定的情况下是比较严重的。首先，可能会引发局部的社会动荡，影响社会秩序的稳定；其次，使人们对政府应对突发事件的能力甚至对政府的诚信产生怀疑。在传播媒介日益发达的时代，虚假或者不完整信息一旦传播，其传播的途径、速度、影响范围会很多、很快、很广。所以对编造、传播虚假信息的行为，应当坚决予以禁止。
新闻媒介对信息传播发挥着极其重要的作用。电视、报纸、广播、互联网等大众传媒的信息传播活动，不仅普及到社会的每一个角落而且渗透到人们生活的方方面面。在突发事件的应急处置工作中，新闻媒介的传播作用会对社会各个方面产生影响。在应急处置中，如果新闻媒介发挥积极、正面的作用，可以与政府形成一种良好的互动，更好地配合应急处置工作；反之，则可能造成消极的影响。新闻媒介应当严格遵守有关法律、法规，在进行新闻报道时做到客观、公正。通过新闻媒介起到舆论监督、警示教育、社会沟通、引导激励、信息传播的积极作用。
本条第三款规定禁止的行为包括：一是编造有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息的；二是传播突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息的；三是行为人有既编造又传播虚假信息的行为。这些行为都可能会造成社会危害，都是本办法所要禁止的。
本条第三款规定的主体是指任何单位和个人。一切国家机关、社会团体、企业事业单位和所有公民，都不得编造、传播突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
第三十八条
在紧急情况下，负责组织处置突发事件的人民政府可以灵活确定应急处置措施的步骤、顺序、方式、形式和时限，变通或者部分省略有关行政程序；应急处置措施可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。
条文主旨
本条是关于应急特别程序的规定。
条文解读
应急特别程序，本质上是行政行为在常态和非常态情况下的关系问题。在应急状态下，出于保护公共利益、保护公民利益的考虑，可以变通或者部分省略常态下的有关行政程序。因此，本条规定，突发事件发生后，行政机关应对突发事件依法作出行政决策，制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。
