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应急管理概论(二)应急管理体制

湖南省生态环境厅  时间:2011-12-28 17:21   【字体:    

 
第二章 应急管理体制
 
21世纪以来,各国面对突发事件频发的形势,将应急管理提上新的认识高度,在应急管理体制机制建设上开展了新的运行模式探索,并取得了好的效果。2003年“非典”以后,我国全面贯彻落实科学发展观,积极履行政府公共管理职能,突发事件应急管理实现了从单一的抗灾救灾向综合性的应急管理转变,提出了应急管理“一案三制”建设,即应急预案建设和应急管理体制、机制和法制建设。根据国际国内形势要求,逐步建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。从应急管理实践来看,体制的功能健全和发挥直接关系到突发事件的预防能否到位,应急处置是否及时、有效,已经成为迅速、准确、高效应对各类突发事件的关键。
 
第一节 应急管理体制的概念
 
一、应急管理体制的内涵
应急管理体制是指为保障公共安全,有效预防和应对突发事件,避免、减少和减缓突发事件造成的危害,消除其对社会产生的负面影响,而建立起来的以政府为核心,其他社会组织和公众共同参与的有机体系。与一般的体制有所不同,应急管理体制是一个开放的体系结构,由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。从整体上看,应急管理体制可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发事件,快速灵活地构建起相应的应急管理体制。从功能上看,其目的在于根据应急管理目标,设计和建立一套组织机构和职位系统,确定职权关系,把内部上下左右联系起来,以保证组织结构的有效运转。
二、应急管理体制的特征
应急管理作为政府的社会管理和公共服务职能,具有与其他组织管理职能相同的特征,又有不一样的特征。
(一)组织集权化。突发事件的不确定性、破坏性和扩散性,决定了应急管理的主体行使处置权力必须快速、高效,因而要求整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行,上下关系分明,职权明确,有令必行,有禁必止,奖罚分明。强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。
(二)职责双重性。在各国现阶段的应急管理实践中,除了部分应急管理人员从事专业应急管理工作,但大多数应急管理参与主体来自不同的社会领域和工作部门,在正常的情况下,他们从事于社会的其他工作,只有在应急管理工作需要时,才参与应急管理活动,担负应急管理方面的职责。
(三)结构模块化。应急管理组织中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能,是一个独立的功能体系,由不同单元体系组成的功能体系也具有相似的结构和功能,具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的突发事件时,可通过灵活快速的单元体组合,形成相应的应急处置体系。
三、应急管理体制确立的基本原则
应急管理体制的确立涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素,而且随着人类社会进步和应对突发事件能力提高而不断变化和调整。其设立和调整要把握好以下几项基本原则。
(一)统一指挥。突发事件应对处置工作,必须成立应急指挥机构统一指挥。有关各方都要在应急指挥机构的领导下,依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定,展开各项应对处置工作。突发事件应急管理体制,从纵向看包括组织自上而下的组织管理体制,实行垂直领导,下级服从上级的关系;从横向看同级组织有关部门,形成互相配合,协调应对,共同服务于指挥中枢的关系。
(二)综合协调。在突发事件应对过程中,参与主体是多样的,既有政府及其政府部门,也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量,要实现反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制,必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。综合协调人力、物力、财力、技术、信息等保障力量,形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等,以整合各类行政应急资源,最后形成各部门协同配合、社会参与的联动工作局面。
(三)分类管理。由于突发事件有不同的类型,因此,在集中统一的指挥体制下还应该实行分类管理。从管理的角度看,每一大类的突发事件,应由相应的部门实行管理,建立一定形式的统一指挥体制,如在具体制定预案时,就明确了各专项应急部门收集、分析、报告信息,为专业应急决策机构提供有价值的咨询和建议,按各自职责开展处置工作。但是重大决策必须由组织主要领导作出,这样便于统一指挥,协调各种不同的管理主体。
(四)分级负责。对于突发事件的处置,不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件,各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好预警和监测工作,地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作,定期向上级机关报告相关信息,对可能出现的突发事件作出预测和预警,编制突发事件应急预案,组织应急预案的演练和对公务员及社会大众进行应急意识和相关知识的教育及培训工作。分级负责明确了各级政府在应对突发事件中的责任。如果在突发事件处置中发生了重大问题,造成了严重损失,必须追究有关政府和部门主要领导和当事人的责任。对于在突发事件应对工作中不履行职责,行政不作为,或者不按照法定程序和规定采取措施应对、处置突发事件的,要对其进行批评教育,直至对其进行必要的行政或法律责任追究。
(五)属地管理为主。强调属地管理为主,是由于突发事件的发生地政府的迅速反应和正确、有效应对,是有效遏止突发事件发生、发展的关键。大量的事故灾难类突发事件统计表明,80%死亡人员发生在事发最初2小时内,是否在第一时间实施有效救援,决定着突发事件应对的关键。因此,必须明确地方政府是发现突发事件苗头、预防发生、先行应对、防止扩散(引发、衍生新的突发事件)的第一责任人,赋予其统一实施应急处置的权力。出现重大突发事件,地方政府必须及时、如实向上级报告,必要时可以越级报告。实行属地管理为主,让地方政府能迅速反应、及时处理,是适应反应灵敏的应急管理机制的必然要求。当然,属地管理为主并不排斥上级政府及其有关部门对其应对工作的指导,也不能免除发生地其他部门和单位的协同义务。
 
第二节  应急管理机构设置
 
应急管理体制的核心内容是应急管理机构的设置和职能定位,它明确了体制内各应急管理主体的法律地位和职责以及相互间的联系方式。健全的应急管理体制必须有全面有力的管理机构作支撑。
一、应急管理机构的概念
所谓应急管理机构是指制定应急管理政策,提供应急管理服务,处置突发事件的公共组织。其主体纷繁复杂,既有政府及其部门,又有社会公共组织如自治组织,还有是主导组织,如政府处置突发事件服务的咨询机构等。现代社会每时每刻都面临着各种突发事件的冲击和威胁,要想最大限度地避免和减少这种冲击和威胁,确保社会公众生命财产安全和公共利益不受损失或者减少损失,就需要建立权责明确、运作高效的应急管理机构,以统一的步调,共同开展针对突发事件的应对活动。应急管理机构是指应急活动的主体为开展预防与应急准备、应急响应、应急处置活动而建立起来的有效组织构架,其特点主要体现在以下方面。
(一)主导性。主导性即预防和应对突发事件工作必须有一个主导核心,掌握着应对突发事件所必备的大量的社会资源,调集全社会各个方面共同参与,正确引导媒体和舆论的走向,及时公开突发事件信息,大力开展应急知识培训、宣传、教育,引导公众积极参与各项应急管理活动,不断增强公众的防范意识,提高社会整体的应急能力,它体现的是应急处置权力分配关系。
(二)约束性。在应对过程中,每个级别的管理机构都必须在法律、法规限定的范围内,行使自己的权利,履行规定的义务,共同承担突发事件所带来的风险,它体现的是各个应急管理主体的法律地位。
(三)协作性。各部门应分工明确,相互配合,协同作战,实现对突发事件的快速反应,降低处置突发事件的运行成本。
二、应急管理机构的设置原则
应急管理机构必须具备快速、高效、广泛地整合资源的特殊功能。应急管理机构的确立应遵循以下原则。
(一)系统整体原则。应急管理是一个系统工程,包括应急准备、预警、响应、处置及恢复等几个阶段,按照系统原理和系统开放原则,必须深入研究政治环境、技术环境及资源环境等对应急管理的影响,设置相应的组织管理系统,提高对各方面环境的适应能力。系统整体原则主要体现在以下3个方面:
1、结构完整。应急管理机构只有结构完整才能产生必要的功能。应急管理组织内部是一个系统,它是由决策系统、执行系统、操作系统、监督系统和反馈系统等构成,并要求尽可能地保持各个系统协调联动,而不能割裂其内部的有机联系,将其分散开来。
2、要素齐全。应急管理组织系统要素一般包括人员、职能和责任、信息等。人员在应急管理中起主导作用,要求应急管理组织中的人员具备较高个人素质,充分发挥个人潜力,确保应急管理组织高效运行。规定每一岗位和职务所拥有的权力和承担的责任,以达到指挥、协调和控制的目的,避免有权无责或者有责无权的问题。应急管理机构与外界联系、与组织系统内部联系主要依靠信息沟通,能否保持信息畅通是应急管理机构设置时应考虑的重要因素。
3、确保目标。根据应急管理目标建立和调整组织机构,按机构各部门各岗位的职能要求确定相应目标和任务,将目标和任务进行分解和细化,并与每个岗位担负的责任相适应,提高整体效能,确保各项应急管理工作任务的贯彻落实。
(二)集权化原则。应急管理通常是跨部门、跨地域的,不仅会影响到许多正常的工作和业务流程,还要及时进行信息通报与资源调拨分配。这种跨部门、跨地域的工作是任何一个部门的管理机构或人员都无法胜任的,而且突发事件发生具有突然性、破坏性、社会性等特点。因此,必须建立集权式管理机构,上下各级形成统一领导、统一指挥和统一行动的高度集中的应急指挥系统,以便能够调配各方面资源,组织各个部门协调工作。在集权化的应急指挥体制中,实行行政首长负责制。根据授权,政府最高行政长官在突发事件发生时有权指挥各相关部门和力量统一行动,整合资源,以保证统一指挥,确保命令统一性与有效性,避免出现政出多门,下级无所适从,人为造成权力与职责结构破坏,使应急管理工作无法有效开展的现象。
(三)权责对应原则。对承担应急管理职责的人员,不论其在组织中的哪个层面工作,既要确立其在应急管理中的责任,又要赋予其应急管理中的权力,使其权责对应,其担负的目标、任务与赋予其相应的权力、责任相匹配,坚持有多大权力就负多大责任,有什么权力就负什么责任的原则。例如,如果领导者有权无责或权大责小,就会作出不负责任的决策,甚至产生瞎指挥、滥用权力的官僚主义或腐败行为;如果领导者有责无权或责大权小,就没有承担责任的保证,其所承担的应急管理任务就难以完成,甚至会严重挫伤其积极性,不利于应急处置。要实现权责对应,主要靠科学的组织设计,明确权力分配关系,深入研究组织结构,建立起一套完整的职能职责制度体系。
(四)机构常设原则。突发事件可以预测,却不能完全避免。突发事件应对法规定,突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。目前,我国应对突发事件的临时性机构较多,这些机构常受部门、单位常规性事务的影响,应急管理往往被置于次要地位,难以为应急管理提供有效的组织保证。针对平时应急管理中的预案管理、风险管理职能,设置应急管理常设机构是必需的。强调应急管理机构常设,并不排除特殊情况下,面对难以预料的特别重大突发事件时成立应急管理临时机构。当然,设置应急管理机构应注重精简和提高效率,减少内耗,确保组织信息传递畅通快捷和对外开放有序。
(五)属地管理原则。属地管理为主原则强调地方政府特别是市、县两级政府是处置突发事件的第一责任人,当地政府的最高行政领导有权处置辖区内所发生的突发事件。突发事件发生后,事发地政府能否迅速反应和正确、有效地应对,能否立即采取措施及时、有效地进行先期处置,是有效遏制突发事件发生、发展的关键。
(六)良性互动原则。应急管理涉及各部门各方面,突发事件发生后,政府不同职能部门之间应协调运作,发挥整体功效。要进一步理顺中央和地方分级处置职能,强化条块之间的协调配合。同时,还要发挥政府社会动员职能的优势,组织和调动社会各方面力量,共同参与突发事件监测、预警和处置工作,实现政府功能与社会功能优势互补与良性互动,形成政府统一指挥、各部门协同配合、全社会共同参与的应急管理工作格局,形成有效应对突发事件的合力。
三、我国应急管理机构设置
(一)应急管理机构。我国设立应急管理机构,主要是从国情出发,也是借鉴了国外应急管理机构设置模式,在现有管理体制基本不变的情况下,充分考虑发挥各级政府的信息主渠道和综合协调作用,强化各级政府社会管理和公共服务职能,强化各部门应对突发事件的处置职能,明确各级基层组织应对辖区内发生的突发事件的职责,同时注重发挥决策咨询机构作用等方面,建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。目前,应急管理机构主要包括领导机构、工作机构、办事机构、地方机构、咨询机构等。
1、领导机构。建立健全各级党委领导下的统一指挥机制,实行突发事件应对工作首长负责制,是我国应急管理体制的基本要求。国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理的领导下,通过国务院常务会议研究、决定和部署特别重大突发事件应急管理工作;根据应对突发事件的实际需要,国务院设立国家突发事件应急指挥机构,统一领导突发事件应对工作,如国家设立的国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、重大工业事故国家救灾总指挥部、国家抗震救灾总指挥部。国务院负责处置涉及跨省级行政区域的,或超出事发地省级政府处置能力的特别重大突发事件;国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责,国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构,对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发事件的应对工作。县级以上地方各级政府应设立突发事件应急委员会,统一领导、协调本行政区域突发事件应对工作。政府主要领导挂帅,分管领导和各相关单位主要负责人为成员。常态时,应急委员会定期研究本区域应急管理工作的重大问题及政策措施。非常态时,即本区域发生了涉及全局性的、综合性或特别重大的突发事件时,应急委员会则全权履行组织指挥应急处置职能,依法行使紧急状况处置权力,充分调动和配置各种资源应对突发事件。应急委员会下设若干个突发事件专项应急指挥部或应急领导小组。这种专项应急指挥机构既负责专项突发事件的应急处置,又承担专项突发事件的常态管理。一般而言,政府发布一个专项应急预案,相对应的成立一个专项应急指挥机构。这样设置,既可在突发事件发生后不再临时成立指挥机构,又可保证政府专项应急预案的贯彻实施和专项突发事件的应急处置。各专项应急指挥机构常态管理的主要职责是:研究制定本区域、本专项突发事件应对工作和指导意见,部署和总结年度工作;组织实施本区域应急管理重要项目建设。
2、工作机构。上级人民政府主管部门在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。各级政府主管部门是突发事件应对的工作机构,其职责是具体负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施,承担相关应急指挥机构办公室工作,在政府的统一领导下开展应急处置工作,同时指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。基于历史的原因和应对特定行业或领域的突发事件的需要,突发事件应对法颁布前已经形成了有关法律、法规确定由国务院有关部门对特定行业或领域的突发事件的应对工作负责的工作格局。主要是指民航、铁路、海事、核利用等部门,其发生的突发事件具体包括民航事故、铁路行车事故、水上交通事故、核事故等,由相关部门负责处置,突发事件发生地政府应当积极配合并提供必要的支持。
3、办事机构。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。县级以上人民政府有必要在其内部设立相应的突发事件应急管理综合办事机构,负责应急管理日常工作。如《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定:国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构,设国务院应急管理办公室(国务院总值班室),履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。其主要职责如下:
(1)承担国务院总值班工作,及时掌握和报告国内外相关重大情况和动态,办理向国务院报送的紧急重要事项,保证国务院与各省(区市)政府、国务院各部门联络畅通,指导全国政府系统值班工作。
(2)办理国务院有关决定事项,督促落实国务院领导批示、指示,承办国务院应急管理的专题会议、活动和文电等工作。
(3)负责协调和督促检查各省(区市)政府、国务院各部门应急管理工作情况,协调、组织有关方面研究提出国家应急管理的政策、法规和规划建议。
(4)负责组织编写国家突发事件总体应急预案和审核专项应急预案,协调指导应急预案体系和应急体制、机制、法制建设,指导各省(区市)政府、国务院有关部门应急体系、应急信息平台建设等工作。
(5)协助国务院领导处置特别重大突发事件,协调指导特别重大和重大突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。
(6)组织开展信息调研和宣传培训工作,协调应急管理方面的国际交流与合作。
(7)承办国务院领导交办的其他事项。
为充分发挥这一办事机构作用,国务院办公厅按照处置与预防相结合的原则,对内部业务作了重新分工,由国务院应急管理办公室统一联系承办有关应急管理和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件防范处置方面的文件、会议、活动等。县级以上地方各级政府的应急管理办事机构及职责类同于中央政府。鉴于突发事件应急管理办事机构及其职责属于行政管理范畴,其设置及其职责授权国务院作出规定,便于行政统一领导、上下协同、高效运转。这样规定,一是有利于发挥各级政府应急管理办公室的综合协调职能,避免各部门相互扯皮、延误时机,确保应急处置高效有序。二是有利于整合应急资源,提高应急处置能力,更好地协助政府领导妥善处置各类突发事件。三是有利于建立应急管理的长效机制,构建应急管理强有力的工作体制和运行机制。
从地方上看,目前,全国31个省、区、市全部成立应急管理办公室,设在各级政府办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。当前,我国应急管理机构级别低,人员配置不充足,协调难度大的问题制约应急管理机制的发挥。应急管理体制改革十分必要。
4、地方机构。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发事件预测预警、应急处置重点是先期处置、应急响应和恢复重建的组织领导工作。由此可见,县级政府对本行政区域内发生的突发事件负首要的应对处置责任,包括信息收集、险情监测和预警、组织调动应急队伍,依法采取必要的其他措施;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级政府负责,或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。突发事件应对法这样规定,一是有利于上下各级形成高度集中统一领导与指挥的应急管理指挥系统,更好地调配各方面资源,强化统一指挥。二是有利于遵循应急管理属地为主、分级负责的原则,强化了地方政府特别是县级政府突发事件预防、应对、处置的第一责任,这就是突发事件的发生地政府应迅速反应和有效应对,最大限度地遏制突发事件的发生和发展。三是符合政府应急管理机构设计要求,即各级政府应急管理权限划分,是根据突发事件类别、级别以及政府层级和管理职能的四维结构确定的。
街道、社区、乡镇等基层政府建立突发事件工作机制和责任部门,有些特殊行业的突发事件的信息员要设置到社区、行政村。及时反馈如地质灾害,公共卫生事件,畜牧、农作物、森林病虫害,森林火灾,山洪,水库塘坝险情,以及群体性事件等信息。在乡村虽然没有必要设立专门机构,但要利用行政村的相关人员作为相关机构的专职联络员,并建立相应的激励机制和责任追究机制来保证信息的及时准确传递。要建立和加强相应组织网络,逐步完善区域应对突发事件基础设施建设;充分发挥社区和非政府组织的作用,组建社区应对突发事件志愿者队伍,不断提高基层政府综合处置突发事件能力。
5、咨询机构。国内外大量事例表明,应对突发事件除了健全的管理体制,灵活的社会参与机制外,设置咨询机构,建立应急管理专家制度十分必要,让应急管理专家参与处置与预防工作,可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策,起参谋作用。专家组的主要职责是:为应对突发事件提供决策咨询和工作建议,必要时参加突发事件应急处置的技术援助工作。县级以上政府及部门设立这类咨询机构,一是通过发挥专家的咨询参谋作用,促进应急管理按照科学规律办事,提高决策科学化程度,做到科学决策、科学执行。二是通过专家可以对突发事件进行识别、评估和风险评价,提出针对具体突发事件的处置方案和措施,并参与处置突发事件的行动过程。三是通过组织各领域专家,有针对性地研究危险源识别、预防、监测、控制、应急救援等环节的核心技术,有利于加快应急管理研究成果的转化利用,推动公共安全科技发展。四是通过专家对突发事件进行释疑解惑,有利于帮助提高公众心理防御能力,缓解心理压力,克服精神障碍,消除突发事件带来的精神后遗症。
(二)应急救援队伍体系
1、应急救援队伍体系构成。
(1)应急救援指挥体系。应急救援是一个系统工程,动员和组织庞大的救援队伍、调动和利用大量的财力物力,没有一个组织严密的、强有力的、高效率的救援指挥机构,是不可能有效组织实施的。应急救援指挥机关就是一个整合应急救援资源,具有承建组织性架构和标准化处理原则的救灾指挥体系,也是能够协调、整合、指挥、调度各相关救援单位实施应急救援的指挥机构。我国现有的应急救援指挥机构基本是由政府领导牵头、各有关部门负责人组成的临时性机构,但在应急救援中仍然具有很高的权威性和效率性。应急救援指挥机构不同于应急委员会和应急专项指挥机构,它具有现场处置的最高权力,各类救援人员必须服从应急救援指挥机构命令,以便统一步调,高效救援。比如发生突发事件时临时组成的现场应急救援指挥部就属于这种应急救援指挥机构。2007年10月6日,在京珠高速公路衡阳段发生了一起液化石油气槽罐车交通事故,导致液化气泄漏引发大火,情况非常紧急。事故发生后,省、市、县三级政府和有关部门迅速在现场共同组成应急救援指挥部,对事故实施应急处置,最后取得应对工作的成功,没有造成次生灾害发生。
(2)应急救援执行体系。
1)武装力量。面对2008年四川汶川特大地震灾害,14?6万名中国人民解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警心系灾区人民安危,肩负党和人民期望,冲锋在前、勇挑重担,发挥了主力军和突击队作用,成为解救受灾群众、医疗救护、卫生防疫、公路运输、电力抢修、恢复生产等方面的重要突击力量。
根据我国《军队处置突发事件总体应急预案》的要求,军队主要参与处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置社会安全事件等5类突发事件的处置工作。当今国内外安全形势迫切需要武装力量参与应对突发事件,大量实践证明,军队不仅成为国家处置大部分突发事件最有效的决定性的手段,有时也是最后的手段,具有不可替代的作用。
我国武装力量在参与处置突发事件过程中,要依法接受领导,服从并执行国务院和中央军委的命令。一要按照法律、行政法规和军事法律的规定,参与县级以上地方政府突发事件应急指挥机构的统一领导。二要按照武装力量隶属关系执行主管机关的命令。根据国防法的规定,中央军委统一领导和指挥全国武装力量。中国人民武装警察部队和民兵组织还要服从和执行国务院的命令。三要严格按程序和权限调动及使用武装力量参与突发事件应急救援和处置。国务院组织的抢险救灾需要军队参加的,由国务院有关主管部门向中国人民解放军总参谋部提出,中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军委的有关规定办理。县级以上地方政府组织的抢险救灾需要军队参加的由县级以上地方政府通过当地同级军事机关提出,当地同级军事机关按照国务院、中央军委的有关规定办理。
2)综合应急救援队伍。在突发事件多样性、复杂性形势下,靠单一救援力量开展应急救援已不适应形势需要。大量应急救援实践表明,改革应急救援管理模式,组建一支以应急救援骨干力量为依托,多种救援力量参与的综合应急救援队伍势在必行。湖南等省市已组建各级综合应急救援队伍,建立政府主导、统一指挥、紧密协同、有序衔接的运行机制。纳入统一调度体系,各类专业应急救援队伍达到574支,人员2?7万人,组建了由478名专家组成的应急救援专家库。
3)专业应急救援队伍。突发事件应急救援需要专业应急救援人员参与,以发挥其技术优势、装备优势以及抢险救援经验。大量事实证明,专业应急救援队伍已经成为应急救援主力军。如俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支应急救援专业力量。在我国,已建立了包括医疗救护队伍、重大动物疫病防治队伍、消防队伍、煤矿救护队伍、地震救援队伍等专业救援队伍。我国目前专业应急救援队伍还存在以下问题:①队伍装备落后。由于投入原因,许多装备老化,而且应急救援装备储备少,品种不全,有的甚至根本就没有储备,与发达国家相比,现有装备技术和科技含量低,不适应应急处置需要。②队伍素质不高。具有实际处置突发事件经验的专业人才少,救援队伍培训不够,应急救援演练少。如湖南郴州发生一起装载危险化学品车辆的交通事故,液化气泄漏引起火灾,情况十分紧迫,必须迅速予以处置,但在全市范围内的救援队伍中竟然找不到处置此类事故的专业人才,经过7个小时的努力才在湘南学院找到一名化学教师赶赴现场参与了处置。③队伍整合机制不健全。在应急救援中,各类专业应急救援队伍各自为战,缺乏高度协同应对机制和信息通报机制。
4)社会应急救援队伍。社会应急救援队伍虽然并非为突发事件应对而设,也没有从事突发事件救援和控制的职责,但在某些突发事件发生时,他们承担了一些应急救援和应急控制的任务,使他们也成为各种突发事件应急救援中的重要力量。例如,各种社会组织,企业以及各类由政府或有关部门招募建立的由成年志愿者组成的应急救援队伍等。主要来源于3类:①农村非专业应急队伍。如基层干部、民兵、青壮年劳力等。②各种社团组织和企业、矿山非专业应急队伍。如企业专兼职消防队、安全员等。③社区非专业应急队伍。如城管协管员、综治巡防员、人民调解员、义务消防员。但由于多方面原因,现有的社会应急救援队伍不论从人员规模、设备配置,还是从技能培训、资金保障等方面均存在薄弱环节,有时候,容易造成次生、衍生事故发生。
2、应急救援队伍建设目标。应急救援队伍建设是一项长期的任务,它与一个国家或地区综合实力、发展战略规划息息相关。针对我国的实际情况和应对突发事件的需要,应在以下方面强化应急救援队伍建设。
(1)建立高效有力的应急救援指挥机构。突发事件决策属于非常规性决策,决策难度大,决策风险大,极大地考验事发地政府应急能力。应急能力的提高既要注重实践经验的积累,更要随着经济社会形势发展和应急管理新任务要求通过不断学习来提高。因此,突发事件在常态时,政府要配备得力的应急管理领导者和工作人员充实到各类处置突发事件的应急岗位,加强人员培训交流和考察学习,提高其应急素质和能力。加快省、地州市、县市区政府综合应急指挥平台建设,健全信息网络,成为各类突发事件信息汇总、综合研判、视频会商、指挥调度中心,同时,大力整合各类应急指挥平台资源,实现资源共享。突发事件非常态时,建立统一的突发事件处置中心,统一协调、快速应对、有序运转。特别是发生重特大突发事件后,要在各级党委领导下,广泛动员全社会一切力量,开展应急处置工作。
(2)强化公安、武警和军队等骨干队伍应急能力建设。将军队、武警等参与应急救援的力量纳入国家应急力量体系建设规划。加强公安消防部队、武警部队、解放军工程兵部队、核生化部队等应急救援能力建设。加强地震、洪涝抢险救援部队和地质灾害多发地区武警部队抢险救灾装备,补充武警工化防护救援装备和反恐、防暴、处突装备。以公安消防部队为主体,加快建设综合应急救援队伍,完善相关应急救援预案并开展演练,建立综合应急救援现场工作机制,增加必要的救援装备和物资储备。逐步实现省会城市、地级城市和经济发达的县级市有消防特勤队,其他县市区消防中队设有特勤班。加强公安特警、巡警队伍建设,逐步实现省会城市和其他反恐、防暴、处突任务重的重点市有特警队,县市区有巡警队。
(3)加强专业队伍处置能力建设。进一步加强防汛抗旱、安全生产、医疗卫生、动物疫情、地质灾害、环境污染监测、应急通信、森林消防、水上搜救、道路抢通、电力抢修、危险化学品事故处置等专业应急救援队伍建设,补充完善专业装备,提高装备水平和快速机动反应能力。大型国有企业自身专业救援队伍既肩负企业安全救援职责,又可以通过充分整合利用,承担安全生产区域性专业救援。政府可以通过增配大型、特种救援救生装备,补偿合理的材料费和人工费等方式,对其提供必要的财力支持。完善省、市两级环境污染检测机动队伍,提高突发事件现场环境污染应急检测、评估和处置能力。加强医疗卫生救援队伍建设,提高重大突发公共卫生事件处置能力和突发事件医疗救援能力。完善重大动物疫情应急处置队伍,重点提高禽流感等重大动物疫情应急处置能力。整合专业应急救援队伍资源,加强应急联动,经常开展应急演练,形成处置合力。
(4)推进非专业应急救援队伍建设。国家制定加强社会非专业应急力量建设指导意见,组织民兵预备役人员、志愿者、基层组织和单位建设综合性基层应急队伍,明确具体职责。加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作,重视其联合培训、联合演练,提高应急队伍的合成应急、协调作战能力。进一步推进矿山、危险化学品、高风险油气田勘探与开采、核工业、森林工业、民航、铁路、水运、电力和电信等企事业单位应急队伍建设,按有关标准和规范配备应急技术装备,提高现场先期快速处置能力。推进企事业单位建立应急协作机制,发挥企事业单位应急队伍在区域联防和救援互助中的重要作用。依托共青团组织、中国红十字会、基层社区以及其他组织,建立形式多样的应急志愿者队伍,重点加强青年志愿者队伍建设。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策,制定应急志愿者行动纲要,建立志愿者信息库,加强志愿者的培训和管理,逐步建立国家支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制,发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。各级各部门要高度重视基层非专业应急队伍的建设,着眼平时与战时的需要,按照“精干、稳定、可靠、管用”的原则科学组织队伍,出台相关政策,在政策上赋予基层非专业应急队伍应有的地位,推动非专业应急队伍规范化建设。各级财政要加大投入,解决好队员个人必要的工作补贴,添置必要的应急设备和个人防护装备,解决好特殊应急时段的通讯经费,同时要有计划、有针对性地开展基层非专业应急队伍的培训,结合实际,分类组织非专业应急队伍进行应急救援演练,不断提高应急队伍的实战能力,确保招之即来,来之能战,战之能胜。
(5)加强应急专家队伍建设。各级政府及其有关部门开展专家信息收集、分类、建档工作,建立相应数据库,逐步完善专家信息共享机制,形成分级分类、覆盖全面的应急专家资源信息网络;完善专家参与预警、指挥、救援、救治和恢复重建等应急决策咨询工作的机制,开展专家会商、研判、培训和演练等活动。
 
第三节  应急管理组织体系
 
突发事件的应对是一个系统工程,仅仅依靠应急管理机构力量是远远不够的。需要动员和吸纳社会各种力量、整合和调动社会各种资源共同应对突发事件,形成社会整体应对网络,这个网络就是应急管理组织体系。一般来说,它应包括以下几个层面。
一、政府及其部门
政府及其部门作为公共管理者和社会服务的提供者,拥有其他组织不可比拟的大量社会资源,领导、组织全社会构建应急管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。公共安全是一种存在状态,一种心理氛围,公共安全的核心,是保障公民人身权和财产权安全,维护人民利益。有效预防、准备、回应和化解突发事件,使人民群众免于突发事件侵害,保障社会秩序和正常运转是政府基本职能,也是政府及其部门的基本政治责任之一。政府及其部门作为国家代表行使维护公共安全职责,就是要通过提供公共服务,保障公民生命财产安全,维护公共利益,否则,就失去了存在价值。政府各个部门在应对突发事件时,在其领域内都负有义不容辞的责任。政府领导者和高层公共管理者应该具有强烈的危机意识、忧患意识,安而不忘危、存而不忘己、治而不忘乱。政府及其部门应将应急管理纳入整个国民经济和社会发展规划的战略高度,创造一种应急管理文化和环境,建立健全应急管理体制、机制和法制,制定各类应急预案,加强各部门各地区协调与配合,加强政府与外界组织和公众沟通与动员,提高现代社会政府治理能力,确保各类突发事件的有效防范和应急处置,保持社会经济健康发展和社会稳定。新中国成立以来,中国共产党和政府在长期的执政治国实践中,积累了许多宝贵的应对突发事件的基本经验,取得了抗击各种灾害的伟大胜利,如战胜3年自然灾害、唐山大地震、成功应对亚洲金融危机、特大洪涝灾害、“非典”疫情、高致病性禽流感疫情、南方雨雪冰冻灾害、四川汶川地震、青海玉树地震,稳妥地处置了一系列事故灾难等,这些都极大地体现了执政者在面对突发事件中,认真负责、靠前指挥,充分发挥中流砥柱和坚强领导的作用。
二、企业组织
企业组织是社会基本经济单位,是社会生产和经营的主体,也是社会基础细胞和根本物质来源之一。随着其经济规模不断扩充和发展,企业业务范围和经营领域不断扩大,对社会影响也愈来愈深远。众所周知,突发事件永远都是围绕着人发生的,总是与一个社会组织的生存和发展联系在一起的。而且很多突发事件都是由企业危机引发的,作为突发事件发生的企业组织往往是主要利益相关者,也是应急管理过程中不可缺少的重要组成部分。突发事件发生后,受灾地区的企业组织作为灾害的直接利益相关者,在做好向政府及相关职能部门报告信息的同时,责无旁贷地承担起在第一时间处置突发事件的责任,组织抢险救灾工作,最大限度地减少人员伤亡和财产损失。而受灾地区以外的企业组织作为社会资源的重要构成部分,在必要的时候,也应当通过各种方式积极为灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。同时,政府在应急管理中,也常常需要借助企业资源,提供应急处置的救援需求、物资需求和重建需求,支持政府做好突发事件应对工作。由此可见,企业组织在应急管理中有着不可替代的作用。
三、非政府组织
所谓非政府组织是指不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织,包括各类群体组织和民间社团等。作为一种社会力量,非政府组织具有众多促进社会发展的职能,在参与公共政策制定,监督政府政策的实施,推动公益事业发展,整合民间社会资源,开展灾害自救,推动公民参与,唤醒公民意识及塑造公民文化等方面发挥着越来越重要的作用。应急管理是政府职责,但政府不能充当应急管理的唯一角色,需要政府、公民、社会组织、企业、国际社会之间的协作,需要各种角色参与公共管理,共同实现治理。优秀的非政府组织能够与政府之间形成协调互动的良性关系,协助政府共同应对突发事件。非政府组织这种民间性、公益性、志愿性的特征,在应急管理中,在调动社会资源方面具有独特优势,可以弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处。2003年“非典”事件发生后,中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国医学基金会、中国国际民间组织合作促进会等10多家非政府组织联合向全国的非政府组织发出倡议,号召各种非营利组织积极行动起来,协助各级政府开展防治“非典”的宣传,动员社会各界捐款捐物,关心和帮助因“非典”而造成的需要救助的弱势群体,广泛寻求国际社会支持,并实施非营利组织抗击“非典”疫情联合行动,在主动配合政府应对“非典”这场人民战争中发挥了巨大作用。因此,各级各部门要在发挥党委、政府的领导作用和执行功能下,积极吸纳非政府组织加入应急管理的行列,广泛动员各种非政府组织和社会力量参与突发事件管理,发挥它们的作用,面向大众、聚拢人心、鼓舞斗志,形成应对处置突发事件的巨大合力。
四、社会公众
社会公众是突发事件的主要威胁对象,他们既是受保护的对象,也是应急管理活动的积极参与者。尽管政府是应急管理主体,尽管政府应急管理的根本目标是保护公众生命财产安全,但公众的危机意识,自我管理能力,生产自救能力和对政府应急管理措施的支持配合程度是决定政府应急管理成效的重要因素。例如,突发事件发生后,在政府有关部门和专业应急救援队伍未到达事发现场之前,公众有组织地开展自救可以减少突发事件带来的损失。2008年四川汶川地震发生后,在救援队伍到达之前,灾区群众就积极开始了自救和互救的行动,大大降低了人员伤亡和物资损失。政府作为应急管理的行为主体,动员和组织公众积极参与应急管理,不仅可以丰富和充实政府的公共管理内容,强化政府责任,而且可以提升公共服务品质,推进和保证公共利益实现。当然,公众能否积极有效地参与应急管理,在很大程度上取决于政府自身建设和在社会中的威望,取决于社会的发展水平以及公众的综合素质。因此,树立政府在公众中的威信,提升政府公信力,强化公众应急意识和自身素质,提高社会公众参与突发事件应急管理的组织化程度等,至关重要。
五、国际社会
一方面,各国政府现在面对的很多突发事件都具有世界性、国际性,如区域冲突、局部战争、金融危机、食品安全、偷渡贩毒等跨国界突发事件,以及危害各国安全的自然灾害,这些突发事件的有效应对活动都需要各国乃至国际社会的全面合作。另一方面,在一国发生重大突发事件尤其是重大灾难时,通过国际人道主义救援,为受灾国输送大批急需的食品、药品等应急物资和相关救援人员,缓和和减轻灾害发生国的突发事件应对压力,帮助他们尽快恢复重建,渡过难关。目前,随着全球经济一体化的发展和国家间的国际交往不断深入,应急管理对国际社会影响愈来愈深刻,国家间的相互依存更加突出,共损共荣的局面正在逐步形成。建立全球应对突发事件的合作协调机制、建立安全稳定的国际环境,已经愈来愈多地受到各国政府和国际组织的高度关注,利用国际力量和资源已经成为各国应对突发事件的一种有效的补充方式。比如上海合作组织成员国签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》就是新形势下我国政府寻求国际合作的有益尝试。汶川特大地震发生后,许多国家和国际组织派出大批专业救援队伍奔赴灾区实施救援,同时捐赠了大量国际性的紧急救援资金和物资,对我国抗震救灾工作起到了重要的推动作用。
 
第四节  部分国家应急管理体制
 
在突发事件发生的种类不断增多,规模、频率和影响持续增强的时代背景下,各国政府应急管理的内涵和外延也在不断地更新变化,应急管理的框架、模式,从空间维度上看,是一个充分整合各种管理要素和资源的一体化应急管理体系;从时间维度上看,是一个有预防、响应、处置和恢复组成的综合性应急管理过程。
在许多国家应急管理的经验来看,一个成熟的应急管理组织结构体系应具备4个系统:法律与行政规范系统、决策指挥中枢系统、执行与支援保障系统、信息管理系统。应急管理这种内在组织结构体系的四大系统并非单纯的线性逻辑或平面关联,而是一个四位一体的架构体系,四大系统具有密切的关联性和互补性。
一、美国政府应急管理体制
美国发生“9·11”事件后,于2003年11月成立国土安全部,负责危机管理和应急处置,囊括了包括联邦紧急事务管理局在内的多个机构,主要有边防、海关、海岸警卫队、移民局、秘密警察局、联邦紧急事务管理局、交通安全局等,下辖人员约16?9万人,成为继国防部后的第二大内阁级部门,年度预算达374亿美元左右。国土安全部主要履行3项使命:预防美国境内的恐怖攻击;降低美国应对恐怖主义的脆弱性,减少潜在攻击和自然灾害的损失。
美国应急管理体制建设基本经验:一是依法进行危机应对,美国危机管理各种机构和计划都是依法建立起来的,其权力来自于现行法律,而不是某个行政机构,一旦危机事件出现,相应的危机管理系统可以立即自行启动,无须哪一级行政部门专门赋予相应的权力。同时,每种危机管理的最终管理权仍然是总统,当某种危机事件超出一定的专业领域地理范围,或者行政权限范围时,总统可以直接介入危机事件的管理。二是各种危机应对机构职责分明,并且能够相互救援。美国把各种危机事件按照专业领域划分为相应的反应系统,各个系统由相应的专家和专业人员组成,且职责分明,各个部门之间能够相互协调,不存在危机管理真空。
二、日本政府应急管理体制
1998年,日本政府在首相官邸设立国家危机管理中心,首相是国家危机管理的最高指挥官。危机管理中心成为日本国家危机管理中枢,设有对策本部会议室、办公室、指挥室及全天候的情报集约中心等,可以使日本应对危机和自然灾害等紧急事态。把防灾减灾工作上升到国家危机层次,建立确保国家安全和国民生活安定的日常管理、危机管理、大规模灾害管理等一系列政府危机管理体制,是日本政府从简单防灾管理转向综合性国家危机管理的重要标志。
日本应急管理体制建设的基本经验:一是中枢指挥系统强权集中。在日本的危机管理体制中,内阁首相任最高指挥官,内阁官方负责总体指挥,通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。首相的权力极大,在紧急事态下,可以跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队、限制国民权力、确定私有财产的补偿办法等。日本从中央到地方,以首相为核心的强权指挥系统在应对国家安全、天灾、人祸等突发事件中发挥了积极有效的作用。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门,强化了情报系统的综合分析能力,培养了高素质的情报人员,同时理顺了内部关系,提高了工作效率。

应急管理概论(二)应急管理体制

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